Diritto Costituzionale

Diversamente dallo Stato assoluto, dominato da un monarca che “era” la legge, lo Stato moderno o costituzionale nato a partire dalla Rivoluzione francese, presenta una Costituzione che detta i limiti all’esercizio del potere sovrano. Vanno distinti:

  • Modello francese che presenta un ordinamento UNITARIO CENTRALIZZATO che trova espressione nel principio dell’unità ed indivisibilità dello Stato (1971). In questo stato, le articolazioni organizzative periferiche attraverso cui si esercitava il controllo del potere pubblico sul territorio, erano diramazioni di un sistema unitario legate al centro da vincoli di subordinazione gerarchica. -> modello francese ACCENTRATO (potere solo a livello centrale) in cui l’unificazione nazionale era precedente allo stato moderno
  • Modello statunitense che presenta i caratteri di un’entità complessa e pluralisticamente articolata e nasce da un’aggregazione di stati autonomi. Il modello statunitense è un modello di STATO COMPOSTO in cui l’unificazione nazionale coincise con l’avvento dello Stato moderno. Tra la situazione di partenza (pluralità di Stati sovrani ) e l’istituzione dello Stato federale vi fu la creazione di una CONFEDERAZIONE cioè di un’unione internazionale rivolta a creare una “lega di amicizia per la difesa e il benessere comuni”. Il vero e proprio Stato federale nacque nel 1787-89. I rapporti tra Stato centrale e Stati membri erano regolati dalla Costituzione federale anche se allo Stato federale sono riconosciute alcune prerogative che gli attribuiscono una posizione di supremazia rispetto ad altri soggetti: è una SUPREMAZIA NON SOVRANA poiché sempre regolata e limitata dalla Costituzione.

In Italia, l’unificazione nazionale si verificò nella seconda metà del XIX secolo (1861) attraverso una serie di annessioni territoriali al Regno di Sardegna è il modello di ordinamento che si affermò fu quello napoleonico dello Stato unitario centralizzato. Anche molti altri Stati furono invasi da un periodo di grande confusione perché non sapevano se essere Stati federali o Stati centralizzati. Anche l’Assemblea Costituente del 1946-1947 riesumò il tipo istituzionale di Stato regionale a causa di:

  • Ragioni politiche contingenti poiché si diede una risposta istituzionale alle tensioni autonomistiche sviluppatesi ad esempio in Sicilia, Sardegna o Valle d’Aosta
  • Eterogeneità del paese dovuta alla sua conformazione geografica e alle diversità socio-economiche
  • Consolidamento della riconquistata democrazia che costituisce un antidoto nei confronti delle involuzioni autoritarie
  • Riforma dello Stato con la creazione di una rete di poteri regionali e locali che potrebbe contribuire al superamento di alcuni “mali” dell’organizzazione pubblica.

La Costituzione italiana era inizialmente “zoppa” poiché trovava attuazione solo nelle Regioni ad autonomia speciale a causa di un atteggiamento ambiguo e contraddittorio dei partiti (taluni di questi, dopo essersi battuti in Assemblea per la regionalizzazione dello Stato, hanno congelato la loro stessa riforma o altri prima sfavorevoli l’hanno poi appoggiata). La costituzione effettiva delle Regioni ordinarie si ebbe negli anni ’70 a partire dalla Spagna in quanto per effetto della Costituzione del 1978, si è avviato un processo di decentramento che si è espresso nella creazione di 17 Comunidades Autonomas. Tuttavia, gli Stati federali e quelli regionali presentano alcuni elementi comuni che li differenziano dagli Stati unitari centralizzati:

  • ESISTENZA DI ENTITA’ sub statali cioè livelli territoriali di Governo in posizione intermedia tra Stato centrale e gli enti territoriali (comuni e province)
  • Le COMPETENZE di cui dispongono questi livelli intermedi che sono garantite dalla Costituzione
  • LEGISLAZIONE in base a cui viene accolto il POLICENTRISMO LEGISLATIVO con cui oltre al Parlamento centrale, le leggi formali possono essere dettate anche dalle Assemblee rappresentative delle entità periferiche.
  • GIUSTIZIABILITA’ in cui trova appoggio la ripartizione delle competenze tra centro e periferia (le lesioni delle competenze garantite sono denunciabili ad organi di giustizia costituzionale)

Tra le differenze che intercorrono tra Stati federali e Stati regionali emergono:

  • NATURA DELLE ATTRIBUZIONI poiché= mentre gli Stati membri di una Federazione conservano tutte le funzioni tipiche di uno Stato, le Regioni dispongono solo delle funzioni loro attribuite dallo Stato al momento in cui si regionalizzano
  • TECNICHE DEL RIPARTO DI COMPETENZE poiché= nello Stato federale, le competenze enumerate spettano alla Federazione e gli Stati membri sono titolari di una competenza generale; nei sistemi regionali, la competenza generale spetta allo Stato e le competenze enumerate spettano alle Regioni
  • BICAMERALISMO = negli Stati federali esiste una seconda camera rappresentativa degli Stati membri anche se in alcuni ordinamenti federali (Stati Uniti e Svizzera) la camera di rappresentanza territoriale si configura come “Organo di primo grado” (eletto direttamente dal popolo) in altri ordinamenti federali (Austria e Germania) questa camera presenta caratteri di un “Organo di secondo grado” (costituito dai membri espressi dalle istituzioni che sono chiamati a rappresentare); negli Stati regionali la seconda camera non si differenzia dalla prima ( Italia) o in alcuni casi non esiste (Portogallo). In Italia il Senato è eletto a base regionale con garanzia di una rappresentanza delle regioni in proporzione alla popolazione (art 57 Cost); il numero di senatori elettivi è di 315, 6 dei quali eletti dalla circoscrizione estero e nessuna regione può avere un numero di senatori inferiori a 7, il Molise 2 e la Valle d’Aosta 1. In Italia vige un bicameralismo perfetto in quanto: Camera e Senato partecipano con eguali poteri all’esercizio della funzione legislativa (art 70) e accordano e revocano la fiducia al Governo tramite mozione (art 94); presentano differenze organizzative (elettorato attivo e passivo; elezione di 5 senatori a vita da parte del Presidente della Repubblica); il Senato è percepito come Camera politica.
  • PROCEDIMENTO DI REVISIONE COSTITUZIONALE secondo cui= negli Stati federali le entità sub statali partecipano a tale procedimento in base a tecniche diverse: Dato costante: partecipazione della seconda camera che concorre al procedimento di revisione costituzionale o in termini generali o per quei processi di modifica che limitano le competenze delle entità sub statali; Dato variabile: prevede il necessario assenso di un certo numero di Stati membri Invece, negli Stati regionali le Regioni non partecipano al procedimento di revisione costituzionale
  • COMPETENZA COSTITUZIONALE= le entità federate hanno il potere di darsi una Costituzione; mentre le Regioni possono solo darsi uno statuto autonomo che però deve essere conforme alla Costituzione

Sia lo Stato federale che quello Regionale sono caratterizzati da un principio unitario che vede lo Stato dotato di una “supremazia non sovrana” nei confronti delle entità sub statali. Tuttavia sono riconosciute tecniche giuridiche impiegate per realizzare il principio unitario tra cui:

  • Riconoscimento a livello centrale di Governo di competenze esclusive in relazione ad oggetti corrispondenti ad interessi unitari (difesa, politica estera, moneta ecc)
  • Controllo di merito fondato su apprezzamenti politici e volto ad assicurare la preminenza dell’indirizzo politico nazionale su quello periferico (ad esempio Consent of the Congress sugli accordi internazionali sottoscritti dagli Stati membri della Federazione statunitense)
  • Limiti di contenuto fissati dalla Costituzione o rimessi alla determinazione del Legislatore centrale
  • Asimmetrie tra la posizione dell’ente centrale e delle entità sub statali
  • Poteri di ingerenza del centro nei confronti delle periferie: poteri sostitutivi (Coercizione federale che consente allo Stato centrale di costringere le entità sub statali ad adempiere a doveri su esse incombenti o esecuzione federale) o controlli sugli organi

A tutela dell’ autonomia del sistema, le Costituzioni federali e regionali affermano alcune garanzie:

  • GARANZIE DI ESISTENZA DI LIVELLI SUB STATALI DI GOVERNO (intermedi tra Stato centrale ed enti territoriali) che possono riguardare: Identificazione geografica: nelle federazioni le entità sub statali preesistono allo Stato federale mentre negli ordinamenti regionali queste entità non preesistono allo Stato regionale. Tuttavia, mentre il regionalismo spagnolo prevede che le entità sub statali non vengano direttamente individuate dalla Costituzione che prefigura un processo di auto identificazione dal basso poiché riconosce agli enti territoriali la possibilità di aggregarsi in Regione ove vi siano i presupposti costituzionalmente richiesti; in Italia è presente un modello di identificazione autoritativa delle Regioni secondo cui la Costituzione italiana non contiene una disciplina strumentale, ma detta direttamente le Regioni (art 131 Cost). Variazioni territoriali.
  • COSTITUZIONALIZZAZIONE DEL RIPARTO DI COMPETENZE TRA LO STATO CENTRALE E LIVELLI SUB STATALI che per essere realizzata la disciplina costituzionale deve indicare in cosa consista l’autonomia ed eventualmente come vada esercitata. Negli ordinamenti federali la costituzionalizzazione è diretta e cioè la Corte costituzionale individua direttamente oggetto e limiti delle competenze che spettano alla Federazione; negli ordinamenti regionali la costituzionalizzazione è indiretta poiché la Costituzione non individua direttamente le materie di pertinenza delle Comunità autonome , ma detta una disciplina costituzionale che disciplina le materie che queste possono acquisire, riservando poi agli statuti la concreta individuazione delle competenze ad esse spettanti.
  • POTESTÀ LEGISLATIVE affidate ai livelli intermedi che possono adottare “leggi” cioè atti designati mediante lo stesso nomen iuris impiegato per gli atti del potere legislativo statale
  • TUTELA GIURISDIZIONALE DELLE COMPETENZE mediante la possibilità di rivolgersi ad un giudice per ottenere la legalità violata. In Italia vi è l’influenza di entrambi i modelli: federale per le Regioni ordinarie, dotate di identiche competenze definite dalla Costituzione; e regionale per le Regioni speciali che sono titolari di forme di autonomia dettate dai rispettivi statuti.

STATO REGIONALE:

Modello spagnolo:

  • Carattere eventuale della regionalizzazione
  • Gli statuti enumerano le materie che possono essere attribuite alle regioni ferme restando le materie che spettano allo Stato
  • Regioni dotate di autonomia speciale
  • Sul piano legislativo lo Stato può intervenire in tutte le materie con norme suppletive; sul piano amministrativo lo Stato esercita tutte le competenze che i singoli statuti di autonomia non assegnano alle rispettive comunità autonome

Modello italiano:

  • Carattere necessario della regionalizzazione
  • Il riparto delle competenze è disciplinato a livello costituzionale, contenuto nella Costituzione per le regioni ordinare e contenuto nei rispettivi statuti per le regioni speciali
  • Regioni dotate di autonomia ordinaria salvo le eccezioni (Regioni speciali)
  • Sul piano legislativo lo stato è incompetente a disciplinare nelle materie di competenza regionale, salvo eccezioni disciplinate nell’art 117.2 Cost

Il regionalismo nella vicenda costituzionale italiana

Per l’istituzione delle Regioni:

  • Di influenza spagnola era la tecnica utilizzata per il riparto delle competenze fra Stato e Regioni configurate come enti a “competenze enumerate”; la categoria delle Regioni ad autonomia speciale; la mancata previsione di una Camera delle Regioni
  • Di influenza federale era la costituzionalizzazione della disciplina delle competenze (dettata dalla Costituzione per le regioni ordinarie mentre dagli statuti speciali per le regioni speciali)

La competenza legislativa concorrente prevedeva che le Regioni non fossero tenute al rispetto delle sole competenze prescritte in apposite leggi-cornice, ma anche al rispetto di principi non formulati ricavabili dalla legislazione nazionale. Per gli enti territoriali diversi dalle Regioni invece, la Costituzione prevedeva che essi godessero di autonomia senza individuare direttamente i contenuti di tali autonomie che erano invece individuati dalla legge ordinaria dello Stato. Ciò nonostante allo Stato e alle regioni veniva consentito di sottoporre al giudizio della Corte costituzionale i loro atti che ritenessero lesivi del riparto costituzionale delle competenze. La funzione di individuare l’oggetto delle attribuzioni delle Regioni è affidata ad elenchi di materie contenuti nella Costituzione mentre per le Regioni ad autonomia differenziata, negli statuti speciali disciplinati da legge costituzionale.

Le competenze legislative delle Regioni ordinarie erano elencate nell’art 117 mentre quelle amministrative erano elencate nell’art 118 ed erano espressione di una competenza esclusiva.

Art 118 -> C.1 “le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni, salvo che per assicurare l’esercizio unitario, siano conferite a Province, città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”. C.3 “la regione avrebbe dovuto normalmente esercitare le proprie funzioni amministrative, delegandole agli enti predetti o utilizzando i loro uffici. Si tratta del modello delle regioni come “enti ad amministrazione indiretta necessaria” carattere esclusivo della competenza amministrativa delle Regioni e non Province e Comuni, nei confronti dello Stato.

La disciplina italiana disponeva che Stato e Regioni non avrebbero influito sul riparto delle competenze da cui erano interessati: disciplinato da norme costituzionali che fissavano gli organi a cui doveva essere convogliato il concorso tra le due legislazioni. Il modello accolto era quello del “riparto verticale delle competenze” (art 117.1) secondo cui nelle materie regionali elencate, lo Stato doveva limitarsi alla fissazione dei principi fondamentali in apposite leggi-cornice, lasciando alle regioni la disciplina di dettaglio e tali principi venivano fissati con riserva di legge statale. Per il riparto verticale delle competenze, nelle materie assegnate alle Regioni, lo Stato oltre a stabilire i principi fondamentali, interveniva con frequenza con norme a cui la Corte costituzionale talora riconosceva l’inderogabilità da parte della legge regionale. Le prescrizioni che i legislatori regionali dovevano rispettare erano poste da atti legislativi, regola,enti o anche atti amministrativi. Le competenze legislative delle Regioni invece sono diventate concorrenti per l’effetto del riconoscimento allo Stato di poteri sostitutivi e della funzione di indirizzo e coordinamento. Alla crisi del modello costituzionale ha contribuito il fatto che le Regioni erano calate in una realtà istituzionale dominata dalla presenza di partiti politici nazionali fortemente centralizzati.

La crisi del sistema dei partiti e l’elezione diretta dell’organo monocratico di vertice degli enti territoriali hanno determinato l’avvio del processo che avrebbe portato alla Riforma del Titolo V della XIII legislatura. Durante questa legislatura furono adottate 7 leggi costituzionali che hanno modificato l’ordinamento giuridico italiano. Si parla:

  • Della Legge costituzionale 1/1999 (revisione delle norme sull’autonomia statutaria e sulla forma di governo delle Regioni ordinarie) che conteneva disposizioni sull’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni e la legge costituzionale;
  • Della Legge costituzionale 2/2001 che disponeva circa l’elezione diretta del Presidente delle regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano;
  • Della legge costituzionale 3/2001 che completò la riforma del regionalismo avviata dalle altre due.

La riforma del Titolo V portava con se l’esigenza di superare l’inadeguatezza della disciplina costituzionale e l’intento di sostituire il regionalismo designato nel 1947 dall’Assemblea costituente con un assetto di tipo federale. Inoltre si cercò di far uscire il regionalismo italiano dalla profonda crisi in cui versava dovuta anche all’inadeguatezza degli elenchi di materie costruiti su un modello di società preindustriale, al riparto verticale delle competenze non determinato, alla mancanza di una chiara decisione circa il rapporto tra Regioni ed enti locali. La decisione di riformulare l’originario regionalismo fu influenzata da due modelli: modello incentrato sulle macro regioni (20 regioni ordinarie avrebbero dovuto essere sostituite da entità maggiori) e il modello dello Stato iperleggero (tra le competenze statali emergevano difesa, giustizia, politica estera e moneta).

La Costituzione italiana del 1947 accolse un modello simile a quello spagnolo secondo cui lo stato ha competenza generale e le regioni sono titolari di competenze enumerate anche se l’esperienza italiana si differenziava per l’esistenza di Regioni ad autonomia speciale e riconosceva forme particolari di autonomia anche a quelle ordinarie. Si discostano dal testo originario della Cost:

  • Principio di sussidiarietà che nasce dall’esigenza di creare un meccanismo di “controllo a cascata” a livello sia verticale che orizzontale tra gli enti destinatari delle competenze: sussidiarietà verticale (criterio di allocazione delle funzioni amministrative art 118) e sussidiarietà orizzontale (che impone agli enti territoriali di svolgere funzioni di interesse pubblico in caso le organizzazioni private non ne siano in grado)
  • Ruolo “tutorio” dello Stato cioè: viene eliminato il controllo statale di legittimità e di merito dello Stato sugli atti regionali attraverso la L costituzionale 1/1999 che ha sostituito l’approvazione statale degli statuti regionali con un’approvazione referendaria della popolazione della Regione; attraverso la L costituzionale 3/2001 che ha cancellato il controllo governativo sulle leggi regionali che possono essere fatti valere dallo Stato solo in via giurisdizionale; e attraverso l’eliminazione del giudizio di merito sulle leggi e abrogazione delle norme riguardanti i controlli sugli atti amministrativi delle Regioni
  • Viene inoltre superato il principio della concorrenza in virtù del quale in nessuna materia la Regione è legittimata a legiferare da sola (art 117.3)

A seguito dell’attuazione della L Cost 3/2001 furono proposte 4 leggi :

  • L Cost 31/2003 = disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 3/2001
  • L Cost 165/2004 = legge cornice sulle elezioni generali
  • L Cost 22/2005 = norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’UE e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari, sostitutiva della L 234/2012 che prevede norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione ed attuazione della normativa e delle politiche dell’UE
  • L Cost 42/2009 = delega al Governo in materia di federalismo fiscale in attuazione dell’art 119 Cost

Anche l’art 114 Cost fu riformulato “la Repubblica è costituita dai Comuni, province, città metropolitane, regioni e dallo Stato” . Questi enti vennero posti sullo stesso piano dello Stato anche se ad esso erano riconosciute forme di supremazia. Allo Stato la Cost attribuisce:

  • Il potere di revisione della Cost (art 138)
  • Potere sostitutivo nei confronti delle Regioni ed enti locali “nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria o di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica”
  • Potere di disporre anticipatamente lo scioglimento del consiglio regionale e rimozione del Presidente della Giunta che abbiamo compiuto atti contrari alla Costituzione o a gravi violazioni di legge
  • La competenza ordinamentale sugli enti locali: potere di disciplinare le elezioni, gli organi di governo e le funzioni di Comuni, Province e Città metropolitane
  • La competenza legislativa esclusiva su materie di valore strategico

Le Regioni, a differenza degli enti locali sono dotate di potestà legislativa e possono rivolgersi alla Corte costituzionale per denunciare lesioni delle proprie competenze. Gli enti locali invece sono stati rafforzati attraverso:

  • Riconoscimento costituzionale dell’autonomia statutaria (art 114.2)
  • Attribuzione della potestà regolamentare
  • Riconoscimento dell’autonomia finanziaria di entrata e spesa
  • Sottoposizione delle funzioni amministrative al principio di sussidiarietà verticale secondo cui le funzioni predette vanno allocate al livello istituzionale più vicino agli interessati, potendo essere spostate ad un livello superiore solo se quello inferiore non sia idoneo a svolgerle (art 118.1)

Fu inoltre prevista l’istituzione di un ente territoriale dotato di “speciale autonomia statutaria, amministrativa e finanziaria” : Roma capitale.

Gli statuti ordinari e la legislazione elettorale

La L Cost 1/1999 oltre a disciplinare l’autonomia statutaria ha anche modificato la disciplina costituzionale originaria in materia di forma di governo della Regione sostituendo la regola dell’elezione della Giunta da parte del Consiglio con quella dirette del Presidente della Regione. La nuova disciplina costituzionale prevede che gli Statuti:

  • Formino oggetto di doppia deliberazione da parte del Consiglio regionale (maggioranza assoluta con intervallo minimo di 2 mesi tra due deliberazioni) art 123.2
  • Sono sottoposti al controllo della Corte costituzionale su ricorso del Governo entro 30 giorni dalla loro pubblicazione Art 123.3
  • Possono essere sottoposti a referendum confermativo entro 3 mesi dalla pubblicazione, su richiesta di 1/5 dei componenti il Consiglio regionale o di 1/50 degli elettori

In base al vecchio art 123 Cost, gli statuti erano deliberati dal Consiglio regionale ed approvati con legge dal Parlamento. Art. 123.1 Cost “ Ciascuna Regione ha uno statuto che in armonia con la Costituzione ne determina la forma di Governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento”.

PALETTI DESTINATI A VALERE IN OGNI CASO:

  • Il Presidente della Giunta dirige la politica della Giunta e ne è responsabile (art 126.4)
  • Norma sulla sfiducia (art 126.2)
  • Disciplina dello scioglimento anticipato del Consiglio e della rimozione del Pres della Giunta per atti contrari alla Costituzione o gravi variazioni di legge e per ragioni di sicurezza nazionale (art 126.1)
  • Previsione che le dimissioni della maggioranza dei membri del Consiglio comportino la dissoluzione di tale organo e le dimissioni della Giunta (art 126.3)

PREVISIONI DESTINATE AD OPERARE SOLO IN PRESENZA DI ELEZIONE DIRETTA DEL PRES. DELLA GIUNTA:

  • Norma che riconosce al Presidente il potere di nominare e revocare i membri della Giunta (art 122.5)
  • Principio del simul stabunt simul cadent secondo cui i rapporti tra Consiglio e Giunta, se viene meno uno dei due organi, viene meno anche l’altro

Ai sensi dell’art 123.2/.3 “Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni a non meno di 2 mesi”. Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro 30 giorni dalla pubblicazione. Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro 3 mesi dalla pubblicazione ne faccia richiesta 1/50 degli elettori della Regione o 1/5 dei componenti il Consiglio regionale e lo statuto per essere approvato deve essere approvato a maggioranza dei voti validi.

La Corte costituzionale ha escluso la compatibilità con l’art 123 Cost due distinte pubblicazioni notiziali: il possibile ricorso alla Corte costituzionale o in funzione della promozione del referendum. Tuttavia vi è interferenza tra i due procedimenti poiché non è possibile che il ricorso alla Corte costituzionale sospenda i termini per la promozione del referendum e ne si è fissato un termine per la decisione della Corte. Alcune regioni hanno affrontato questa interferenza provvedendo che:

  • Il ricorso governativo abbia l’effetto di sospendere fino alla decisione della Corte, il termine per la proposizione del referendum
  • L’annullamento parziale dello statuto non prevede la riapertura del procedimento,ma consente ulteriore corso allo stesso

I paletti elencati precedentemente riducono l’ambito di scelta rimesso al legislatore statutario a quello parlamentare o neo parlamentare e fanno scartare una serie di ipotesi tra cui il presidenzialismo classico, il semi presidenzialismo o il sistema direttoriale svizzero.

Allo statuto è però consentito il mantenimento della forma di governo prevista dalla nuova disciplina costituzionale e anche il ritorno ad una forma di governo parlamentare o neo parlamentare corretta e razionalizzata. La forma di governo parlamentare ammette la sfiducia costruttiva e cioè dell’istituto (tedesco) secondo cui la Camera politica può determinare la caduta del Cancelliere federale mediante voto di sfiducia solo se elegge il suo successore. Ciò nonostante questa forma di governo parlamentare esclude la forma di governo assembleare incompatibile con il fatto che il Presidente dirige la politica della Giunta e ne è responsabile.

A seguito della riforma costituzionale del 1999, i Consigli regionali hanno perduto il potere di far cadere i Governi regionali revocando la loro fiducia (potere della crisi). Il Presidente può essere sfiduciato e in tal caso scioglie anticipatamente anche il Consiglio e si dovranno rivotare i due organi. Pertanto, è improbabile che i consiglieri votino la sfiducia poiché essa comporterebbe la decadenza anticipata dalla carica che ricoprono. La riforma ha voluto rafforzare la stabilità del Presidente e della Giunta e ha fatto perdere ai consiglieri regionali il suddetto potere della crisi. Bisognava però trovare un compromesso che da un lato salvava l’elezione diretta del Presidente della Regione e dall’altro consentiva ai Consigli regionali di cambiare il Presidente senza decretare anche il loro scioglimento ed il ricorso a nuove elezioni. Una soluzione di questo tipo era stata attuata dallo statuto della Regione Calabria, prevedendo l’elezione diretta da parte del corpo elettorale del Presidente e del vice Presidente della Giunta regionale, contestualmente all’elezione del Consiglio regionale. Inoltre, in caso di dimissioni volontarie, incompatibilità sopravvenuta, rimozione, impedimento permanente o morte del Presidente della Giunta, a questi sarebbe subentrato il Vice Presidente. (Lo statuto calabrese quindi, da un lato prevedeva che il Presidente fosse nominato dal Consiglio regionale sulla base dell’investitura popolare espressa dagli elettori e dall’altro che le dimissioni, l’impedimento permanente o la morte del titolare dell’organo non determinassero la chiusura della legislatura, poiché le funzioni del Presidente sarebbero state eseguite da quel momento dal Vice presidente).

Pertanto, mantenendo l’elezione diretta si era immaginato di poter rendere diretta tanto l’elezione del Presidente della Giunta che del Vice presidente. Il Governo però ha impugnato lo statuto calabrese che è stato dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale. Secondo la Costituzione, con il sistema di elezione diretta, se il Presidente si dimette, il Consiglio è tenuto allo scioglimento (simult stabunt simul cadent), ma ciò nonostante, la Regione Calabria ha adottato il sistema ad elezione diretta rifiutando il fatto che le dimissioni del Presidente comportassero lo scioglimento del Consiglio. Così, la Corte ha individuato una minaccia nell’elezione del Vice presidente, alla stabilità del Governo poiché sarebbe facile per gli assessori appoggiare il Vice Presidente e far dimettere eventualmente solo il Presidente della Giunta. Nel caso dello statuto abruzzese invece, la Corte ha annullato la previsione che il Presidente, benché eletto dal popolo direttamente, fosse tenuto a sostituire gli assessori colpiti da sfiducia individuale da parte del Consiglio regionale.

L’art 123 Cost assegna allo statuto la competenza a porre “principi fondamentali di organizzazione e funzionamento” per cui in tali ambiti lo statuto deve fermarsi sul piano dei principi senza scendere nel dettaglio e la violazione di tali principi è rilevabile dalla Corte costituzionale in sede di giudizio sulle leggi regionali. Con riferimento all’organizzazione ciò ha provocato una riduzione dell’originaria competenza mentre per quanto riguarda il funzionamento la riforma ha presentato i caratteri di un ampliamento soprattutto per le norme statutarie programmatiche e di principio che indirizzano l’esercizio delle funzioni costituzionali delle regioni.

Ai sensi dell’art 123.1 “Lo statuto regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali”: il nuovo titolo V della Costituzione ha riconosciuto alle regioni la competenza legislativa residuale. Il vincolo “di armonia con la Costituzione” obbliga il legislatore statutario ad ispirarsi alla normativa dedicata alla Costituzione e ne è limite di legittimità. Lo statuto deve individuare direttamente i soggetti titolari dell’iniziativa legislativa e di quella referendaria, indicandone la durata del termine di vacatio ed individua la tipologia delle consultazioni referendarie da esso ammesse, determinando oggetti, effetti e limiti.

La L costituzionale 3/2001 ha aggiunto all’art 123 il comma 4: “ in ogni regione lo statuto disciplina il consiglio delle autonomie locali , quale organo di consultazione fra regione ed enti locali” ; si tratta di un nuovo organo necessario alla regione oltre al Consiglio, alla Giunta e al suo Presidente. Il limite di legittimità o “vincolo di armonia con la costituzione” è rivolto ad assicurare il rispetto, da parte degli statuti, dello spirito della Costituzione.

Connessa alla nuova disciplina dell’autonomia statutaria delle Regioni, è l’attribuzione ad esse della competenza legislativa in materia elettorale degli organi regionali (Consiglio e/o Presidente della Giunta): art 122.1 “ Il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità ed incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché i consiglieri regionali sono disciplinati con legge regionale nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica che stabilisce anche la durata degli organi elettivi”. Questa competenza è “concorrente” perché fondata su un riparto verticale (allo Stato i principi fondamentali e alle Regioni le norme di dettaglio) . All’attuazione dell’art 122.1 sono chiamate 3 fonti diverse:

  • Statuto regionale ( per la forma di governo e per la disciplina del procedimento di approvazione delle leggi elettorali delle regioni)
  • Legge statale ( per la fissazione dei principi fondamentali della materia che si aggiungono a quelli dettati dalla Costituzione come il principio di parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive e per la durata degli organi elettivi della Regione)
  • Legge regionale ( per la disciplina specificativa e di dettaglio)

Indipendentemente dalla forma di governo prescelta un principio insuperabile è dato dalla necessità di garantire in maniera coerente la governabilità e la rappresentanza con legge regionale. La legge statale revocata dall’art 122.1 è stata adottata dopo 5 anni con l’ entrata in vigore della novella Costituzionale L 165/2004. Questa legge stabilisce solo il principio secondo cui “la disciplina elettorale spetta alle Regioni” senza definirne le modalità. La violazione di questo principio determina la violazione della Carta costituzionale da parte della legge regionale e la violazione di una norma interposta (legge quadro funge da norma interposta perché ha fissato un principio violato dalla Legge regionale).

La legge 165/2004, una legge quadro con cui lo Stato ha esercitato la riserva di legge, ha dettato:

  • Prescrizioni combinabili con le diverse forme di governo astrattamente adattabili dagli statuti (destinate ad applicarsi a tutte le Regioni). A queste prescrizioni appartiene il principio secondo cui la regione può dotarsi di un “sistema elettorale che agevoli la formazione di stabili maggioranze nel Consiglio regionale e assicuri la rappresentanza delle minoranza” (statuto delle opposizioni). Inoltre, a questa categoria appartengono anche le enunciazioni in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri e Presidente della Giunta. Di portata generale è anche il principio che estende ai consiglieri regionali e al Presidente della Giunta il divieto del mandato imperativo previsto dall’art 67 Cost, con riferimento ai parlamentari.
  • Enunciati differenziati in funzione delle opzioni statutarie in ordine alla forma di governo. A questo tipo sono riconducibili: – Se lo statuto opta per l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale, sono previste sia la contestualità dell’elezione del Presidente della Giunta e del Consiglio e sia la non immediata rieleggibilità del Presidente della Giunta regionale allo scadere del secondo mandato consecutivo; – Se lo statuto non opta per l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale, sono prescritti sia l’obbligo della legge regionale di prevedere un termine passativo di massimo 90 giorni per l’elezione del Presidente e l’elezione o nomina degli assessori. (In una forma di governo parlamentare il Presidente della giunta non è scelto dai cittadini, ma dal Consiglio).

Nell’ambito in cui la legge statale può spingersi fin nel dettaglio, definendo una disciplina completa, si colloca la norma che fissa in 5 anni la durata degli organi regionali elettivi.

RAPPORTI TRA STATUTO, LEGGE STATALE E LEGISLAZIONE REGIONALE:

  • Allo statuto spetta la forma di governo e la disciplina del procedimento di adozione della legge
  • Alla legge statale spetta l’adozione dei principi fondamentali (L 165/2004) ed è la legge regionale ad adottare la disciplina elettorale

RAPPORTO STATUTO/LEGGE STATALE: nella sentenza 196/2003 la Corte doveva occuparsi della prorogatio (possibilità per gli organi regionali di poter prolungare la durata del loro mandato) e definire a chi spettasse questa disciplina. La Corte chiarì che la disciplina della prorogatio degli organi regionali rientra nella competenza statutaria perché ha a che vedere con la forma di governo.

RAPPORTO STATUTO/LEGGE REGIONALE: nella sentenza 196/2003 la Corte ha riservato allo statuto la disciplina della prorogatio, la previsione di un sottosegretario della Presidenza della Giunta (sentenza 201/2008), la determinazione del numero dei membri del Consiglio regionale; la materia elettorale in senso stretto (sentenza 2/2004) è coperta da riserva di legge regionale.

RAPPORTO LEGGE STATALE/LEGGE REGIONALE: la sentenza 196/2003 ha riservato alla legge statale la materia della durata in carica degli organi regionali; la sentenza 151/2012 ha configurato il principio della previsione della riduzione del 10% dell’importo previsto a titolo di rimborso delle spese elettorali; la sentenza 118/2013 ha escluso la competenza della Regione a prevedere la sospensione cautelare di consiglieri regionali condannati in via non definitiva per associazione mafiosa, facendo leva sulla potestà esclusiva dello Stato in materia di “ordine e sicurezza pubblica”.
AUTONOMIA (POTESTA’) LEGISLATIVA E REGOLAMENTARE

  • Autonomia statutaria -> art 123 (L Cost 1/1999)
  • Autonomia legislativa e regolamentare -> L Cost 3/2001 sottoposta anche a referendum costituzionale a modifica degli articoli dal 117 e il corpo elettorale si espresse a favore di questa riforma.

Fino alla Riforma del Titolo V Cost, la funzione legislativa in Italia era attribuita allo Stato ai sensi dell’art 70 Cost: “la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere (Parlamento)”. Nonostante questo articolo non sia stato modificato dalla Riforma del Titolo V, ne è cambiata l’interpretazione: mentre prima della riforma tutta la competenza legislativa era dello Stato, salvo alcune materie assegnate alle Regioni (PRINCIPIO DI APPARTENENZA ALLO STATO DELLA POTESTÀ LEGISLATIVA); con la Riforma (art 117), fu stravolta anche l’interpretazione dell’art 70 Cost perché oggi l’articolo che definisce a chi spetta la potestà legislativa in Italia è l’art 117.1. Pertanto, oggi l’art 70 serve solo per dire che a livello statale la funzione legislativa è attribuita al Parlamento.

  • ART 117.1 -> introduce il PRINCIPIO DELLA EQUIORDINAZIONE secondo cui sia Stato che Regioni godono di piena e pari potestà legislativa: “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nei limiti stabiliti dalla Costituzione, dagli obblighi internazionali e dai vincoli comunitari”. Per la prima volta in costituzione, come è accaduto per l’art 123, viene ribadito il rapporto di gerarchia tra statuto e la Costituzione o tra leggi e Costituzione (rigidità della Costituzione rispetto a tutte le altre fonti primarie subordinate ad essa).
  • ART 117.2 -> identifica le materie (enumerate) di competenza statale ESCLUSIVA cioè materie in cui non ci sono interessi regionali da salvaguardare,ma sono materie legate alla necessità della“omogeneità” perché a tutela di interessi nazionali.
  • ART 117.3 -> prevede un elenco di materie (enumerate) in cui vi è una potestà legislativa CONCORRENTE Stato-Regioni: lo Stato con leggi cornice disciplina i principi fondamentali della materia mentre alla Regione spetta la disciplina di dettaglio.
  • ART 117.4 -> disciplina la competenza RESIDUALE delle Regioni specificando che tutte le materie che per esclusione non sono presenti nei due elenchi precedenti (c.2 e c.3) sono attribuibili alla competenza regionale. Con tale elemento si introduce un ribaltamento della tecnica enumerativa: al principio generale esistente nell’originale dettato costituzionale, secondo cui ciò che non è presente negli elenchi dei commi 2-3 art 117, si sostituisce il principio opposto secondo cui ciò che non è presente negli elenchi dei commi 2-3 art 117 diventa di competenza regionale.

Oltre a queste competenze allo Stato spettano anche competenze finalistiche ed altre che possono essere acquisite in forza dell’attrazione in sussidiarietà che rendono la competenza residuale di tipo tendenzialmente esclusivo. Tuttavia l’elemento più innovativo della riforma sta nel riconoscimento della competenza residuale alle Regioni a discapito della competenza attribuita in passato al legislatore statale. Per effetto dell’art 117.1 si è imposto anche il limite statale al rispetto degli obblighi internazionali e dei vincoli comunitari, facendo emergere 2 profili rilevanti circa:

  1. Le modalità di adattamento ai trattati poiché gli atti su cui si fondano gli obblighi internazionali sono immediatamente rilevanti per l’ordinamento giuridico italiano senza che ne sia ordinata l’esecuzione (adattamento automatico al diritto internazionale pattizio)
  2. Collocazione gerarchica delle norme di adattamento al diritto internazionale pattizio: con la sentenza 348-349/2007, 93/2010, 80/2011, la Corte costituzionale affermò che in caso di conflitto tra gli atti legislativi in contrasto con il diritto Internazionale pattizio, il giudice deve interpretare le prime in conformità con le seconde, e qualora non sia possibile, a sollevare la questione di legittimità costituzionale.

L ‘art 117.3 che riguarda la competenza CONCORRENTE tra Stato e Regioni basata su un riparto verticale ( per effetto del quale, sugli stessi oggetti intervengono sia il legislatore statale che quello regionale) : il legislatore statale fissa i principi attraverso leggi cornice e il legislatore regionale li attua mediante norme di dettaglio. Tra gli elementi di continuità con il vecchio Titolo V vi sono:

  • La mancata subordinazione del suo esercizio alla previa adozione delle leggi-cornice. Secondo questo elemento, se lo Stato adotta leggi quadro (o cornici), la Regione dovrà rispettare i principi conformi a Costituzione che lo Stato ha stabilito; se invece lo Stato non adotta queste leggi, la Regione dovrà ricavare i principi dall’interpretazione dell’intero ordinamento giuridico. In entrambi i casi però, le Regioni possono esercitare la loro autonomia legislativa in materie concorrenti
  • L’ammissione che i principi di indirizzo nei confronti del legislatore regionale possono fissati anche tramite decreti legislativi. Anche prima della riforma, la prassi ammetteva che i principi potevano essere contenuti sia in leggi quadro (o cornice) che in decreti legislativi (atti avente forza di legge, approvati dal Governo in virtù dell’autorizzazione espressa dal Parlamento attraverso una legge delega)

Tra gli elementi di discontinuità tra vecchio e nuovo testo del Titolo V vi sono:

  • Mentre prima della riforma, se le regioni non avessero adottato la disciplina di dettaglio, lo Stato poteva intervenire e provvedere alla fissazione dei principi di dettaglio; con la riforma costituzionale del Titolo V, allo Stato non era più riconosciuta questa facoltà.
  • Mentre prima della riforma, l’art 117.6 ammetteva la possibilità che la determinazione dei principi poteva essere affidata al regolamento; con la riforma questa possibilità non era più concessa.

Con riguardo ai commi 2 e 3 art 117 Cost, sono stati rilevati dei problemi:

  • ERRATA COLLOCAZIONE = poste e telecomunicazioni, ricerca scientifica e tecnologica, professioni,ordinamento sportivo e alimentazione, sono materie spostate dalla competenza esclusiva dello Stato alla competenza concorrente. Ciò è avvenuto senza tener conto che le suddette materie hanno più una dimensione nazionale che regionale. L’errore sta nel fatto che queste materie avrebbero dovuto essere inserite nell’elenco delle materie di competenza statale che non in quello concorrente;
  • INCONGRUENZE = le norme generali sull’istruzione sono assegnate alla competenza statale esclusiva, i principi sull’istruzione sono assegnati allo Stato a titolo di competenza concorrente
  • DIMENTICANZE = la circolazione stradale non è proprio citata anche se meriterebbe di essere posta come disciplina statale
  • ERRORI MATERIALI = spostamento della competenza statale esclusiva alla competenza concorrente delle materie dalla connotazione nazionale: produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, grandi reti di trasporto.

Alla Corte costituzionale si ricorre:

  • In via principale (giudizi in cui Stato e Regioni si muovono alla difesa delle loro rispettive competenze che ritengono siano state violate)
  • In via incidentale (la normativa impugnata riguarda la risoluzione di controversie quando durante un giudizio il giudice a quo cioè quello ad hoc per la risoluzione di quelle controversie, ricorre alla Corte per la risoluzione di dubbi che gli sono sorti sull’applicazione di una norma nel corso del suo giudizio, che egli ritiene non conforme alla costituzione).

A partire dal 2001, anno di adozione della riforma, anche le regioni hanno avviato numerosi ricorsi alla Corte.

Nel leggere l’art 117.2-3 emerge che ci sono MATERIE CON OGGETTI AD IMPUTAZIONE MULTIPLA: queste sono materie che chiamano in causa altre materie e magari sottoposte a diversi regimi di competenza (Stato o Regioni). Ad esempio:

  • Asili nido riconducibili alla tutela del lavoro o all’istruzione
  • Mobbing riconducibile all’ordinamento civile o alla tutela del lavoro
  • Bonifica riconducibile all’agricoltura o alla tutela dell’ambiente
  • Agriturismo riconducibile all’agricoltura, al turismo, alla pesca o alla tutela della salute
  • Gestione dei rifiuti riconducibile al paesaggio, all’ambiente, alla sanità

Per capire a chi vanno assegnate queste materie, se a competenze statali o regionali, la Corte costituzionale ha deciso di ricorrere a due principi (di risoluzione della sovrapposizione di materie):

  • Principio della prevalenza secondo cui la competenza va attratta nell’orbita della materia che presenta carattere prevalente
  • Principio di leale collaborazione nel caso in cui in alcune materie la Corte non ha ritenuto prevalente nessuna materia, ma ha ritenuto che dovessero essere trattate dallo Stato attraverso anche il coinvolgimento delle Regioni.

Ci sono però anche delle MATERIE A COMPETENZE FINALISTICHE comprese negli elenchi dei commi 2-3 art 117: si tratta di “materie-non materie” dove non si individua l’oggetto, ma sono individuati gli scopi che perseguono. Ad esempio: tutela della concorrenza; tutela dell’ambiente e dell’ecosistema; determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni circa i diritti civili e sociali garantito in tutto il Territorio nazionale (LEP). Queste sono materie di competenza dello Stato, ma sono materie- non materie perché non c’è un oggetto ma c’ un obiettivo (ad esempio “garantire la concorrenza” è un campo molto vasto poiché la concorrenza può essere presente in diversi settori quali concorrenza in materia di trasporto, concorrenza in materia di vendite ecc..). Tali competenze presentano due caratteristiche:

  • Sono competenze senza oggetto perché definiscono il rispettivo ambito di incidenza mediante il proprio esercizio, potendo incidere su oggetti disparati; in caso di conflitto tra norme statali e norme regionali che perseguono lo stesso fine, la Corte costituzionale ha stabilito che la funzione delle leggi statali adottate nell’esercizio delle competenze finalistiche è quella di fissare “standard minimi uniformi”, derogabili in melius alle Regioni cioè le regioni possono derogare a quelle regole solo discipline migliorative;
  • Sono competenze duttili poiché le norme che le contemplano non prefigurano rigidamente i termini del rapporto tra legislazione statale e regionale,ma me affidano il governo alla prima, la quale può fermarsi alla fissazione dei principi fondamentali o spingersi nel dettaglio. In tal senso, i confini tra norma statale e norma regionale sono molto labili, per cui la disciplina di governo principale si affida alla legislazione statale.

Inoltre, emergono rilevanti punti di contatto con la “competenza concorrente” (detta) alla tedesca che pone il legislatore centrale in condizione di articolare variamente il proprio rapporto con i legislatori locali, permettendogli di indirizzarne ed espropriarne la competenza, occupando ambiti altrimenti a questa riservati. Gli atti di esercizio sono suscettibili di un duplice sindacato da parte della Corte costituzionale: sindacato teleologico (per la verifica della coerenza dell’intervento legislativo statale con il fine assegnato alla competenza – sent 14/2004) e sindacato funzionale (accerta che l’intervento statale sia limitato a quanto necessario al perseguimento del fine stesso). Le competenze finalistiche introducono un elemento di mobilità nel senso che mettono lo Stato in condizione di intervenire anche in ambiti spettanti in realtà alle Regioni.

Un’altra novità della riforma costituzionale del Titolo V fu il principio di SUSSIDIARIETÀ: Questo principio fu introdotto inizialmente con la legge ordinaria 59/1997 “Legge Bassanini” e poi con la riforma dell’art 11: questo principio entra nella Carta costituzionale per disciplinare il modo in cui deve essere esercitata l’attività amministrativa tra Comuni,Province, Città metropolitane, Regioni e Stato (sussidiarietà verticale). Fu anche introdotta la sussidiarietà orizzontale quando si ammettono forme di collaborazione tra pubblico e privati. La caratteristica del principio di sussidiarietà è l’attitudine ascensionale cioè di partire dal basso e risalire agli enti di governo superiori (soprattutto in sede si esercizio della funzione amministrativa).

La sentenza 303/2003 avvicina il concetto di sussidiarietà alla funzione legislativa. L’art 117 ha invertito l’ordine di enumerazione delle competenze: salvo esplicitamente previsto nel comma 2 che è attribuito alla competenza esclusiva dello Stato, e salvo le materie elencate nel comma 3 di competenza concorrente; tutto il resto rientra nella competenza legislativa delle Regioni (mentre il vecchio testo le faceva rientrare tra le competenze statali). Con la sentenza 303/2003, la Corte costituzionale ha fatto si che il principio di sussidiarietà fosse trasferito dalla funzione amministrativa alla funzione legislativa, rendendo duttile e flessibile il principio di sussidiarietà. Con questa sentenza, la Corte doveva pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di una legge con cui lo Stato aveva dettato norme in materia di governo del territorio: “Legge obiettivo” con cui lo Stato ha invaso l’autonomia regionale, disciplinando una materia non chiaramente a lui attribuita. La sentenza 303/2003 nasce all’interno di un giudizio “sulla legge obiettivo”: il legislatore approva una legge tesa a stabilire come doveva essere disciplinato il governo del territorio (disciplina dei lavori pubblici in Italia). Le Regioni però, ricorsero alla Corte costituzionale lamentando la lesione della loro competenza legislativa in materia di governo del territorio (art 117 lett.S).

L’art 117.2 stabilisce che la tutela dell’ambiente è competenza statale; L’art 117.3 stabilisce che il governo del territorio è competenza concorrente delle Regioni, mentre la materia del governo del territorio non era chiaramente espresso a quale dei due commi appartenesse e quindi se allo Stato o alle Regioni. La Corte confermò che il governo del territorio era materia regionale, ma nel momento in cui le regole amministrative erano incentrate sul principio di sussidiarietà, anche sul piano legislativo ci si deve avvalere dello stesso principio.

Nel caso specifico, la materia “lavori pubblici” investiva larga parte del territorio nazionale e non era possibile che in quella stessa materia ogni comune potesse darsi una disciplina (ad es. Lavori pubblici sulle autostrade in cui intervengono diversi comuni, scatta la sussidiarietà per ciò si risale di gradino in gradini fino ad individuare l’ente di governo più adatto a dettare una disciplina che coinvolga quanti più comuni è possibile e deve essere una disciplina uniforme).

Pertanto, la nuova disciplina costituzionale pur riconoscendo si comuni la competenza generale, consente che le funzioni amministrative vengono spostate ad un livello superiore, quando ciò è richiesto dalla necessità di esercizio unitario delle funzioni così riallocate e nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art 118.1), ma non individua il titolare della disciplina legislativa delle competenze amministrative riallocate. In caso di legge sul governo del territorio, l’ente più adatto ad esercitare le funzioni amministrative per esigenze di tipo unitario era lo Stato. In virtù del principio di legali, gli organi amministrativi possono esercitare le loro funzioni solo se vi è una previa legge approvata che ne stabilisce poteri e limiti e per tale motivo, la legge precede l’atto amministrativo: all’attività amministrativa doveva corrispondere l’attività legislativa. Infatti, con la “Legge obiettivo” lo Stato aveva stabilito norme legislative attribuendo anche competenze amministrative: se in virtù del principio di sussidiarietà la funzione amministrativa su lavori/opere pubbliche su un vasto territorio doveva essere condotta dall’ente gerarchicamente superiore (Stato), anche la funzione legislativa doveva essere di competenza statale. La Corte ha stabilito che il principio di si applica anche a livello legislativo in funzione del principio di legalità che presuppone che prima la legge individua i poteri, gli organi e i limiti alle funzioni e poi vi è l’atto amministrativo. (Se l’atto amministrativo è esercitato dallo Stato anche le leggi sono statali).

Pertanto, il principio di legalità produce un “effetto di trascinamento” per cui la sussidiarietà amministrativa è preceduta dalla sussidiarietà legislativa. La sentenza 303/2003 ha introdotto questo nuovo principio nella Costituzione: lo spostamento a livello statale della competenza amministrativa produce un effetto di trascinamento fondato sul principio di legalità attraendo al medesimo ente di governo anche la competenza legislativa (nel caso specifico allo Stato). Secondo questo principio, la Corte ha dato una legittimità costituzionale ad una legge statale (legge obiettivo) che non poteva essere adottata perché sfuggiva dalle sue competenze, giustificando ciò che era apparso alle Regioni come violazione della loro competenza legislativa: è vero che il governo del territorio è apparentemente materia dello Stato, ma dato che gli atti amministrativi sono attratti in sussidiarietà anche la funzione legislativa avrà la stessa sorte (precede quella amministrativa).

All’art 117.6 è presente il riparto di competenze di tipo regolamentare: allo Stato spetta la potestà regolamentare nelle materie assegnate alla sua competenza legislativa esclusiva e in tutte le altre materie la potestà regolamentare spetta alle Regioni e gli enti locali sono invece titolari di potestà regolamentare “in ordine all’organizzazione e allo svolgimento delle funzioni loro attribuite”. Ciò nonostante, lo Stato può delegare alle Regioni dei suoi poteri regolamentari. Vi è una sorta di parallelismo tra competenze legislative e competenze regolamentari. L’art 117.6 fa riferimento a due ipotesi di deroghe:

  1. La potestà regolamentare può essere delegata alle Regioni. Lo Stato, pur godendo di potestà regolamentare nelle materie in cui gode di potestà legislativa esclusiva (art 117.2) , può delegare alle Regioni quella potestà regolamentare (senza poter delegare però la funzione legislativa su quelle stesse materie). L’atto con cui lo Stato trasferisce una sua competenza regolamentare alle Regioni deve essere di natura legislativa ed è detto “atto statale di delega”. Mentre con la legge di delega il Parlamento trasferisce l’esercizio provvisorio della sua funzione legislativa al Governo (art 76 Cost), con l’atto statale di delega lo Stato trasferisce alle Regioni la potestà regolamentare sulle materie di sua potestà esclusiva, e trasferisce non solo il mero esercizio, ma anche la titolarità definitiva della competenza regolamentare sulle materie che ne fanno oggetto.
  2. Poiché gli enti locali non godono di funzioni legislative, questi non dovrebbero essere titolari della potestà regolamentare, ma questa deroga attribuisce agli enti locali il potere di disciplinare l’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni. L’attività regolamentare degli enti locali opera al di fuori dei commi 2-3 art 117, ma opera solo in virtù di attribuzione già assegnate dagli enti locali (organizzazione e svolgimento delle funzioni).

Il potere degli enti locali di disciplinare in via regolamentare l’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni loro attribuite da un lato limita il campo d’azione dei poteri regolamentari dello Stato e delle Regioni e dall’altro, limita le prerogative della legge ordinaria che non può assumere un contenuto così dettagliati da ridurre l’ambito regolamentare degli enti locali.

Per i rapporti tra i regolamenti degli enti locali, quelli regionali e statali vi è la LOGICA DELLA COMPETENZA secondo cui i regolamenti degli enti locali agiscono in ambito di una materia riservata alla competenza degli enti locali. Per i rapporti tra regolamenti degli enti locali e gli atti legislativi, prevale la LOGICA DELLA GERARCHIA la quale opera laddove è evidente che come gli statuti degli enti locali sono statuti dotati di debolezza o forza inferiore rispetto alle fonti statali e regionali, anche i regolamenti devono sottostare a questo stesso principio gerarchico.

Le leggi sono approvate da Stato e Regioni, mentre i Comuni adottano gli Statuti e i regolamenti. Si parla di ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA per gli atti caratterizzati da generalità e astrattezza ovvero quei documenti che contengono norme generali ed astratte (si rivolgono ad una comunità indeterminata di soggetti come ad esempio leggi, regolamenti). L’atto amministrativo è invece un documento giuridico costituito da previsioni concrete e specifiche (ad esempio l’atto pubblico adottato dal funzionario per l’iscrizione all’università è un atto amministrativo).

L’art 118 disciplina il PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ che attiene ai rapporti tra i diversi livelli territoriali di potere: da un lato vi è lo svolgimento di funzioni pubbliche che deve essere svolto dal livello territoriale più vicino ai cittadini e dall’altro lato se l’ente più vicino ai cittadini non è in grado di svolgere al meglio tali funzioni, queste vengono attratte nell’orbita del livello territorialmente superiore (SUSSIDIARIETÀ VERTICALE) . Se si parla dei rapporti tra Stato e formazioni sociali, lo Stato o i poteri pubblici possono intervenire per lo svolgimento di attività di interesse generale laddove i privati (singoli o associati) non sono in grado di svolgerle adeguatamente ed autonomamente (SUSSIDIARIETÀ ORIZZONTALE).

La novella del 1999 oltre ad avere come oggetto gli statuti regionali, riguardava anche la forma di governo “suppletiva” della Regione cioè derogabile in via statutaria e fissa una serie di “paletti” ch delimitano l’ambito dell’autonomia riconosciuta in materia allo statuto.

All’art 121 è disciplinata la ripartizione delle funzioni degli organi regionali:

  • 121.2 : “Il consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite alla Regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi. Fa proposte di legge alla Camera”
  • 121.3 : “La Giunta è l’organo esecutivo delle Regioni”
  • 121.4 : “ Il presidente della Giunta rappresenta la Regione; dirige la politica della Giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica”

A differenza dell’originario testo dell’art 121, al Consiglio non spetta più l’esercizio di potestà regolamentari, pur tuttavia, questa nuova disciplina costituzionale non ha preso decisioni a riguardo,ma ha demandato ogni decisione agli statuti regionali consentendo alle Regioni una diversa scelta organizzativa (Corte Cost. Sentenza 303/2003). La soluzione prevalente al riguardo fu quella dell’attribuzione della potestà regolamentare alla Giunta.

L’autonomia amministrativa

La disciplina delle funzioni amministrative è contenuta nei primi 2 commi dell’art 118:

  • 118.1: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salgo che per assicurare l’esercizio unitario,sono conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”.
  • 118.2: “I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale i regionale, secondo le rispettive competenze”

La nuova disciplina delle funzioni amministrative presenta caratteri di novità:

  • Novità circa il rapporto di tali funzioni con le competenze legislative: il nuovo testo abbandona il “principio di parallelismo delle funzioni” secondo cui le funzioni amministrative spettano allo stesso ente che esercita le funzioni legislative sulle stesse materie. Pertanto, mentre la legislazione spetta allo Stato e alle Regioni, le funzioni amnistiati e sono attribuite ai Comuni, titolari di una competenza amministrativa residuale.
  • Novità circa la tecnica giuridica usata: a differenza del vecchio articolo 118 lo Stato disciplina in maniera uniforme su tutto il territorio nazionale soltanto l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa propria e degli enti pubblici nazionali, gli organi di governo e le funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane mentre (lo Stato) lascia ampi spazi alla autonoma regolamentazione degli enti territoriali.

La nuova disciplina presenta anche ulteriori incongruenze come:
– Mancato coordinamento tra le due leggi costituzionali a cui si deve la Riforma del Titolo V:

  • L Cost 1/1999 che prevedeva che il Presidente della Giunta dirigesse le funzioni amministrative delegate dallo Stato alle Regioni, ma mente nell’ originario l’art 118 ciò era contemplato, dopo la riforma del Titolo V ciò non era più spiegabile. Infatti, la nuova disciplina costituzionale consentiva allo Stato solo l’esercizio delle funzioni amministrative di cui si richiedeva l’esercizio unitario a livello nazionale.

– Ia tra 118.1 e 118.2:

  • Mentre il primo comma prevede che le funzioni amministrative sono attribuite di regola ai Comuni, il secondo stabilisce che tutti gli enti locali contemplati dalla Costituzione sono titolari di funzioni amministrative proprie e di funzioni amministrative conferite con legge. L’incongruenza sta nel fatto che, considerato che la Costituzione affida al Comune la competenza amministrativa generale, le funzioni amministrative di cui esso è titolare dovrebbero tutte rientrare nelle “competenze proprie”, mentre le funzioni amministrative degli altri enti locali dovrebbero presentare tutte carattere derivato perché non trovano il loro fondamento nella Costituzione, ma in leggi statali o regionali.

La regola dell’intermediazione legislativa corrisponde ad un principio generale che si rivolge alla generalità delle funzioni amministrative e quindi anche a quelle rientranti nella competenza residuale dei Comuni. Questo principio si ricava da due disposizioni:

  • Dall’art 97.2 Cost che richiedendo la predeterminazione normativa delle sfere di competenza, esige che i confini tra gli ambiti competenziali trovino la loro specifica definizione in previe regole giuridiche riservate alla disciplina del legislatore (riserva di legge)
  • VIII disposizione trans. e fin. Che al comma 2 subordina il passaggio alle Regioni delle funzioni amministrative loro attribuite dalla Costituzione, a leggi di trasferimento che lo regolino “per ogni ramo della Pubblica amministrazione”.

Il principio del previo trasferimento corrisponde all’esigenza che le funzioni amministrative siano dotate della necessaria copertura: queste funzioni possono essere esercitate solo se l’ente a cui competono è dotato sia delle risorse finanziarie che degli uffici e del personale indispensabili all’esercizio di queste stesse funzioni. Nella sentenza 43/2004 la Corte costituzionale afferma che la concreta collocazione delle funzioni amministrative viene definita da legge statale o regionale a seconda che la materia spetta alla competenza legislativa dello Stato o della Regioni.

L’art 118 introduce il principio di sussidiarietà in forza del quale le funzioni vanno attribuite al livello istituzionale più vicino agli interessati,e solo in caso di inadeguatezza di questi livelli, le funzioni vanno assegnate a livelli superiori. Questo principio ha due declinazioni:

  • Verticale (118.1) = attribuisce ai Comuni la competenza amministrativa generale o residuale e poi sulla base del principio di sussidiarietà ammette spostamenti verso l’alto di funzioni in essa comprese laddove si debba ovviare all’inadeguatezza del livello più vicino ai cittadini. A questo principio affianca i principi di: adeguatezza (attribuisce la competenza amministrativa ad un certo livello territoriale di governo che ritiene idoneo) e differenziazione (consente di non trattare allo stesso modo enti della medesima categoria giustificando il fatto che le competenze sono differenziate). Con la sentenza 303/2003 ha subordinato lo spostamento verso l’alto delle funzioni amministrative e delle corrispondenti competenze legislative, al coinvolgimento delle Regioni nel procedimento.
  • Orizzontale (118.4) = Impone l’obbligo giudico a tutti gli enti territoriali di favorire “l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati per lo svolgimento di attività di interesse generale” ed impone loro di poter intervenire solo se il privato non sia in grado di dare ad essa adeguata copertura. In Italia vige una regola (tedesca) in virtù della quale gli enti territoriali possono assumere direttamente la gestione di attività imprenditoriali, solo se siano in grado di farlo a condizioni più favorevoli di quelle offerte dal mercato.

L’art 118, ultimo comma, produce effetti anche all’interno delle relazioni tra gli enti territoriali e le autonomie funzionali. La loro distinzione si deve alla prima Legge- Bassanini del 1997 in cui ci sono tre considerazioni: esclusione, dal processo di riallocazione delle funzioni alle regioni e agli enti locali, dei compiti esercitati localmente in regime di autonomia funzionale dalle camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura e delle università degli studi. Il principio di sussidiarietà comporta l’attribuzione delle responsabilità e pubbliche alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini; il legislatore delegato deve favorire l’assolvimento di funzioni di rilevanza sociale da parte di famiglie,associazioni e comunità. Il loro rapporto con la sussidiarietà orizzontale si fonda sulla loro diversità strutturale rispetto agli enti territoriali.

A differenza degli enti territoriali, gli enti ad autonomia funzionale, non sono legati al circuito della rappresentanza politica poiché sono entità in cui non trovano la propria proiezione istituzionale le popolazioni, ma comunità parziali (comunità universitaria). Se negli ambiti sociali in cui operano le autonomie funzionali, il privato non basti, l’ente più vicino è l’ente ad autonomia funzionale in cui trovi la propria proiezione istituzionale l’ambito sociale al quale immediatamente si rivolga la funzione pubblica presa in considerazione. Parte della dottrina, dall’enunciazione della sussidiarietà orizzontale, desume anche un principio di tutela delle autonomie funzionali. Per tutte le funzioni non esercitabili in regime privatistico, gli enti pubblici da preferire sono quelli morfologicamente più vicini agli ambiti sociali interessati, gli enti operanti in regime di autonomia funzionale.
L’autonomia finanziaria

L’autonomia finanziaria può essere definita come una condizione di rilevante libertà in relazione all’acquisizione delle risorse necessarie all’esercizio delle funzioni (autonomia di entrata) e in relazione alle decisioni relative al loro impiego (autonomia di spesa).

  • Art. 119.1 : “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa” . Ciò e disciplinato in attuazione del principio di sussidiarietà secondo cui l’individuazione degli enti autonomi parte dal basso (Comune) fino a risalire alle Regioni passando per Province e Città metropolitane. A tutti questi enti infatti l’articolo 119 riconosce autonomia di entrata e di spesa.
  • Art. 119.2 “I Comuni , le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”. Secondo questo comma, stabilisce che questi enti hanno risorse autonome traverso il “principio della responsabilizzazione della gestione delle risorse degli enti territoriali, in particolare modo delle Regioni. Vengono individuate diverse modalità con le quali gli enti territoriali gestiscono la loro finanza attraverso tributi ed entrate proprie disposte in armonia con la Costituzione cioè con leggi regionali che si vanno a confrontare con la potestà legislativa esclusiva dello Stato e la potestà legislativa bipartita e concorrente tra Stato e Regioni.

Quanto per capire a chi spetta la legislazione in materia regionale se allo Stato o alla Regione, si richiamano due commi dell’art 117:

  • 117.2 lettera E che disciplina la potestà esclusiva dello Stato nelle materie di “sistema tributario e contabile dello Stato” e in materia di “perequazione delle risorse finanziarie”
  • 117.3 che disciplina il potere legislativo concorrente in materia di “armonizzazione dei bilanci pubblici e di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”

Pertanto, per capire a chi è attribuita la legislazione in materia finanziaria deve avvenire un’interpretazione congiunta poiché, ciò che è disciplinato dall’art 119.2 e cioè che gli enti territoriali godono di autonomia finanziaria (possibilità di stabilire tributi ed entrate proprie) deve essere ricondotto nell’ambito della potestà legislativa concorrente dell’art 117.3.

  • Inoltre, l’art 119.2 disciplina il fatto che oltre alle entrate tributarie proprie, Regioni e enti locali dispongono di “compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio” nel senso che l’autonomia finanziaria si traduce in un gettito che produce risorse autonome di cui godono Regioni e enti locali. Ciò nonostante, le Regioni a differenza di Comuni, Province e Città metropolitane sono gli unici enti abilitati ad adottare leggi nell’esercizio di potestà legislativa concorrente.
  • Art. 119.3: “ La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante”. Considerando il fatto che le zone più ricche daranno alle rispettive Regioni ed enti locali maggiori risorse ( sia in termini di tributi propri che in termini di compartecipazione) rispetto a alle risorse che riceveranno le zone meno prospere, la costituzione in questo comma disciplina l’esistenza di un “Fondo perequativo”. Ciò però risulta già nell’art 117.2 lettera E quando, nell’ambito della potestà legislativa esclusiva dello Stato, si dice che questo gode di potestà legislativa esclusiva per regolare il sistema tributario e contabile e per la perequazione delle risorse finanziarie. Il fondo perequativo è una risorsa elaborata dalla Costituzione ed è finalizzata a riequilibrare le disuguaglianze oggettive tra le diverse realtà territoriali. Si parla di disuguaglianze “oggettive” in quanto come parametro di oggettività viene utilizzata l’espressione costituzionale di “minore capacità fiscale per abitante”: vi è divario non perché alcune regioni hanno utilizzato in maniera errata le risorse di cui dispongono, ma perché hanno una minore capacità fiscale per abitante. Pertanto, la Costituzione attribuisce allo Stato la facoltà di valutare caso per caso l’esistenza condizioni “oggettive” tali da dover istituire questo fondo perequativo a favore di specifiche Regioni. Quindi, il fondo perequativo non ha portata generale in quanto ne possono beneficiare solo le realtà individuate in base all’esigenza di dover necessariamente introdurre elementi di equità. Questo stesso comma disciplina anche il fatto che, nel momento in cui le Regioni con minore capacità fiscale per abitante, beneficiano del fondo perequativo, sono libere dallo Stato di poter scegliere autonomamente come impiegare le risorse ottenute: “senza vincoli di destinazione”.
  • Art 119.4: “Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pinolo che loro attribuite”. Ai sensi del 4 comma le risorse devono essere investite sui territori degli enti che ne dispongono.
  • Art 119.5: “Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni”. Ai sensi dell’art 119.5, sono previsti fondi a finalità specifica che lo Stato può destinare in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane o Regioni per specifiche finalità o obiettivi. (Risorse aggiuntive con vincoli di destinazione)
  • Art 119. 6: “ I Comuni, le Province, le città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”.

Ciò che principalmente emerge da questo comma è il fatto che le Regioni non si possono indebitare poiché non è costituzionalmente ammesso l’indebitamento tranne in caso di spese di investimento. Nel momento in cui le Regioni ricorrono all’indebitamento per spese di investimento, ad esse va attribuita completa responsabilità nel senso che se esse dovessero sforare o indebitarsi in maniera sbagliata, la responsabilità ricade su di loro poiché non possono adagiarsi sull’aiuto dello Stato.

Tuttavia, la piena realizzazione della disciplina dell’autonomia finanziaria di Regioni ed enti locali richiede un processo di attuazione e dell’emanazione di leggi statali e regionali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario complessivo, di istituzione degli eventuali nuovi tributi e delle regole per il fondo perequativo.

In grandi linee, la finanza regionale si fonda sulla partecipazione al gettito dell’IRAP (imposta regionale sulle attività produttive che è istituita e disciplinata dalla legge statale), sulla addizionale IRPEF (Imposta sul reddito delle persone fisiche), sulla tassa automobilistica regionale e sulla compartecipazione regionale all’IVA (Imposta sul valore aggiunto).

Vi è quindi l’esigenza dell’intermediazione di atti legislativi che fissano la base legale dei regolamenti adottabili in materia degli enti locali, e nello specifico: di atti legislativi dello Stato nelle materie di competenza esclusiva statale e di atti legislativi sia dello Stato che delle Regioni nelle altre materie.

Art 23 Cost: “nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”. Poiché gli enti locali non hanno potestà legislativa (riconosciuta solo allo Stato, alle Regioni e alle province autonome di Trento e Bolzano), non era chiaro se questi enti potessero stabilire i tributi propri di cui all’art 119.2. A tal proposito la corte ha emesso due sentenze:

  • sentenza 37/2004 ha ritenuto che l’attuazione di questo disegno costituzionale richiede l’intervento del legislatore statale che, per coordinare l’insieme della finanza pubblica, dovrà fissare i principi a cui i legislatori regionali dovranno attenersi e dovrà anche determinare le grandi linee dell’intero sistema tributario.
  • Sentenza 431/2004 secondo la quale possono essere eliminate singole voci d’entrata fruibili dalle Regioni, perché la valutazione va fatta in termini di gettito complessivo, e perché a seguito di manovre di finanza pubblica potrebbero determinarsi “riduzioni” nella disponibilità finanziaria delle Regioni. Le suddette “riduzioni”, non devono comportare uno squilibrio incompatibile con le complessive esigenze di spesa regionale.

Con riferimento al versante della spesa, il divieto di finanziamenti con vincolo di destinazione, con riferimento al fondo perequativo (119.3), è immediatamente operativo ed idoneo a limitare il legislatore senza bisogno di una normativa di attuazione. Il vincolo di destinazione non riguarda invece i contributi e gli interventi speciali e aggiuntivi disciplinati all’art 119.5 .
Inoltre, la Corte facendo leva sul collegamento tra art 119 e 117:

  • Ammette vincoli di destinazione anche al di fuori delle ipotesi di cui all’art 119.5
  • Delimita la portata di tali vincoli nelle materie di competenza concorrente o residuale delle Regioni

La Corte costituzionale ha concluso che le Regioni possono modificare la disciplina di tributi previsti da leggi statali anteriori alla riforma, e che in attesa di una legislazione attuativa le norme tributarie preesistenti possono essere modificate dal legislatore statale. L’attuazione del nuovo art 119 Cost è culminata con la legge Cost 42/2009 (Delega di Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art 119 Cost) nella XIV e XV legislatura. Essa:

  • Prevede forme differenziate di finanziamento per le diverse tipologie di spesa, configurando sostanzialmente le entrate regionali come entrate di scopo;
  • Prevede l’esclusione di ogni tipo di imposizione;
  • Prevede che al trasferimento di risorse necessarie all’esercizio delle funzioni spettanti alle Regioni deve corrispondere da un lato la cancellazione dei relativi stanziamenti di spesa nel bilancio dello Stato, e dall’altro la riduzione delle aliquote dei tributi erariali corrispondenti al risparmio realizzato dallo Stato per effetto della dismissione delle funzioni trasferite;
  • Assegna centralità all’obiettivo della convergenza, il quale deve essere perseguito con riferimento ai costi, ai fabbisogni standard e agli obiettivi di servizio;
  • Prevede diverse sedi istituzionali nelle quali si può sviluppare la cooperazione tra i diversi livelli territoriali di governo

In quanto legge delega, ha trovato specificazione e sviluppo nei decreti legislativi adottati sulla sua base tra cui:

  • Decreto legislativo 68/2011 = disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e fabbisogni standard nel settore sanitario
  • Decreto legislativo 88/2011 = disposizioni in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione di squilibri economici e sociali, a norma dell’art 16 della legge 42/2009
  • Decreto legislativo 118/2011 = disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1-2 della legge 42/2009
  • Decreto legislativo 216/2011 = disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province

Tuttavia, poiché questi decreti legislativi hanno affidato aspetti essenziali della propria operatività a provvedimenti governativi in larga misura ancora non adottati, le Regioni restano lontane dall’approvazione del governo delle proprie entrate.

Rispetto alla finanza delle Regioni ordinarie, quella delle Regioni ad autonomia differenziata speciale godeva per il passato di una situazione nettamente migliore sotto due profili:

  1. Gli statuti e le relative norme di attuazione devolvono a tali Regioni, per il corrispondente territorio, quote molto consistenti dei maggiori tributi statali (la situazione delle Regioni speciali corrisponde in questo senso al modello di autosufficienza che il nuovo art 119 ha previsto che per le Regioni ordinarie).
  2. Gli statuti speciali assicurano alle relative Regioni anche una capacità di istituire e disciplinare con proprie leggi tributi propri, sicuramente maggiore di quella che era data alle Regioni ordinarie prima della riforma del Titolo V.

Le autonomie speciali

Il regionalismo italiano deriva dal modello regionale spagnolo con la differenza che: mentre quello spagnolo nasceva da un “atto di adesione” e non è calato dall’alto; il regionalismo italiano è detto “simmetrico” poiché la disciplina delle Regioni provenente dall’assemblea costituente, è una disciplina costituzionale. In Spagna era previsto che in ogni Regione esistesse un complesso di competenze calibrate sulle sue specifiche esigenze e disciplinate dai singoli statuti di autonomia. La soluzione italiana, invece, prevedeva che accanto alle Regioni speciali, le cui competenze erano contemplate dagli statuti, ci fossero le Regioni a statuto ordinario, titolari di identiche attribuzioni. Le Regioni a statuto speciale sono dotate di condizioni particolari (geografiche, economiche e linguistiche) e sono nate in una fase storica istituzionale precedente ai lavori dell’Assemblea costituente.

  • Gennaio 1944: istituzione dell’Alto commissario della Sardegna, chiamato a coordinare e dirigere tutte le amministrazioni statali e gli enti locali dell’isola, poi coadiuvato da un Giunta consultiva e poi da una Consulta rappresentativa delle organizzazioni politiche e sociali dell’isola
  • Marzo 1944: istituzione dell’Alto commissario per la Sicilia, coadiuvato fin dall’inizio da una Giunta consultiva, e poi da una Consulta regionale
  • Settembre 1945: creazione della circoscrizione autonoma della Valle d’Aosta come ente territoriale autonomo
  • Maggio 1946: approvazione dello statuto della regione siciliana, vero e proprio atto di nascita dell’autonomia regionale nel nostro Paese, frutto della proposta formulata dalla Consulta regionale siciliana sulla base di una competenza riconosciutale dal decreto legislativo 416/1944
  • Settembre 1946: conclusione a Parigi dell’accordo De Gasperi- Gruber, trattato internazionale tra l’Italia e l’Austria che ha giuridicamente definito la situazione dell’Alto Adige.

L’autonomia speciale trae spunto dal fondamento costituzionale dell’art 116.1 che riconosce una forma di regionalismo differenziato alle 5 regioni a statuto speciale (Valle d’Aosta,Trentino Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia, Sicilia e Sardegna). Questo articolo affida ad una legge costituzionale il compito di approvare gli statuti speciali in cui devono essere contemplate forme ulteriori di autonomia rispetto alle altre Regioni ordinarie. In Italia, la XVII disposizione transitoria e finale della Costituzione ha previsto che l’Assemblea Costituente sarà convocata dal suo Presidente per deliberare, entro il 31 gennaio 1948 sugli statuti regionali speciali: tra le Regioni a statuto speciale, solo il Friuli-Venezia Giulia nel 1963 ha visto approvato il proprio statuto con legge costituzionale (in conformità con gli articoli 116.1 e 138 Cost.); mentre, gli statuti delle altre quattro Regioni speciali sono stati deliberati dal Consiglio regionale e approvati con atti dello Stato non in virtù dell’art 138 Cost, ma in deroga all’art 113 cioè con una diversa procedura che la disposizione XVII ha riconosciuto al Parlamento.

L’art 116 prevede anche cosa gli statuti devono riconoscere alle Regioni speciali “forme e condizioni speciali di autonomia”:

  • ORGANIZZAZIONE = il massimo di “specialità” si registra nella disciplina dettata dallo Stato per il Trentino Alto Adige che affianca alla Regione le due province autonome di Trento e Bolzano a cui sono state riconosciute pari condizioni di autonomia previste per le Regioni (funzioni legislative ed amministrative)
  • COMPETENZE= alle Regioni speciali e alle due Province di Trento e Bolzano, oltre alle competenze riconosciute alle Regioni ordinarie (art 117 che attribuisce autonomia legislativa alle Regioni ordinarie e la competenza integrativa-attuativa cioè su delega dello Stato ) veniva riconosciuta anche la possibilità di ulteriori autonomie in materie stabilite dallo Stato, tra cui:– Competenza legislativa piena, tenuta al rispetto dei principi generali dell’ordinamento e delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali dello Stato; – Competenza integrativa istituzionalizzata, esercitabile anche in assenza di delega da parte del legislatore statale. La L Cost. 2/93 ha modificato gli statuti speciali dotandoli di un’ulteriore competenza “ordina mentale in materia di enti locali”
  • RAPPORTI CON LO STATO = le principali particolarità regolative introdotte dagli statuti riguardavano e riguardano: – Il regime di controlli : controllo preventivo sulle leggi regionali siciliane (art 28 statuto), sopravvissuto al nuovo Titolo V e alla clausola di equiparazione di cui all’art 10 L Cost. 3/2001; – Controlli di legittimità della Corte dei conti sugli atti amministrativi regionali che sono venuti meno per effetto della clausola di equiparazione per tutte le Regioni

La L Cost. 2/2001 applica modifiche agli statuti speciali con legge costituzionale ed ha introdotto nuovi procedimenti di adozione degli statuti stessi (nel rispetto dell’art 116) e ciò rappresenta un elemento di discontinuità rispetto all’origine. La L Cost 2/2001 ammette:

  • Il coinvolgimento procedimentale nell’adozione delle norme di attuazione dello statuto mediante decreti legislativi che sono fonti speciali poiché prive di riscontro nel sistema delle fonti: le norme statutarie prevedono che al procedimento di adozione partecipi una Commissione paritetica (rappresentativa sia dello Stato che della Regione speciale interessata), a cui spetta l’elaborazione della “proposta” di modifiche allo Stato da sottoporre al Governo (Sardegna, Valle d’Aosta e Sicilia) o la formulazione di un parere obbligatorio non vincolante (Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige)
  • È prevista la partecipazione del Presidente della Regione o della Provincia autonoma, alle sedute del Consiglio dei Ministri quando all’ordine del giorno figurino questioni riguardanti l’ente da lui presieduto.

L’art 10 L Cost. 3/2001 ha introdotto la CLAUSOLA DI EQUIPARAZIONE secondo la quale, in attesa che gli statuti regionali vengono modificati e adeguati al nuovo quadro costituzionale, se il nuovo Titolo V riconosce nuove forme di autonomia alle Regioni ordinarie, queste stesse nuove forme di estenderanno per equiparazione anche alle Regioni speciali. Questa fu la soluzione utile a soddisfare le esigenze di tutte le Regioni e principalmente per accrescere gli spazi di autonomia delle Regioni speciali e delle Province autonome (su prerogative, competenze, oggetto dell’attribuzione, e titolo competenziale). In tal modo, la legge Cost 3/2001 apportando modifiche circa un maggiore coinvolgimento degli enti regionali al procedimento di formazione degli statuti (nel rispetto dell’art 116), cercò di evitare che con la Riforma del Titolo V le regioni ordinarie godessero di maggiori forme di autonomia di quelle riconosciute alle regioni speciali.

  • REGIME FINANZIARIO = è uno dei tratti di maggiore specialità del regime dettato per le Regioni ad autonomia speciale poiché è stato riconosciuto loro il potere di istituire con leggi, i tributi propri. Per quanto riguarda invece la compartecipazione regionale al versante dei tributi erariali: ogni Stato elenca le imposte erariali di cui una quota percentuale è attribuita alle Regioni. Lo statuto siciliano invece opta per il modello della “ripartizione qualitativa” assegnando alle Regioni l’intero versamento dei tributi statali riscossi sul territorio. L’art 119 ha dato dignità costituzionale ai principi del federalismo fiscale, fino ad allora contenuti solo in leggi ordinarie.

La L Cost. 2/2001 ha anche inciso sull’organizzazione e ci fa pensare a qual è la materia assunta dallo statuto nell’ambito delle fonti. Oggi, diversamente dalle Regioni ordinarie, gli statuti delle regioni speciali, si occupano sua delle leggi elettorali che dell’organizzazione. Si parte di “decostituzionalizzazione” per indicare quelle materie di prerogativa costituzionale per le Regioni ordinarie che vengono declassate a materie di competenza statutaria per le Regioni speciali.

Mentre prima, gli statuti speciali erano ricondotti nell’ambito delle leggi costituzionali, oggi le LEGGI STATUTARIE sono un nuovo tipo di fonti del diritto che operano in un ambito individuato dalla legge costituzionale che le ha previste. Tuttavia, il procedimento che la L Cost 2/2001 ha modificato, ha inciso sulla natura delle leggi statutarie: esse non sono omologabili agli statuti regionali ordinari e valgono solo per le Regioni a statuto speciale.
Dal punto di vista procedimentale, le leggi statutarie:

  • Necessitano di un’approvazione a maggioranza assoluta dei componenti l’assemblea legislativa
  • Vanno sottoposte ad un preventivo referendum confermativo ove entro 3 mesi dalla loro pubblicazione lo richieda 1/50 degli elettori della Regione o 1/5 dei membri dell’Assemblea legislativa (nuovo procedimento introdotto dalla L Cost 2/2001 e si rivolge solo alle Regioni a statuto speciale)

Rispetto alle leggi ordinarie delle Regioni, le leggi statutarie sono sottoposte allo stesso controllo preventivo di costituzionalità a cui sono sottoposti gli statuti regionali ordinari, attivabile dal Governo mediante ricorso alla Corte (entro 30 giorni dalla pubblicazione).

Sul piano del contenuto invece, diversamente dalle Regioni a statuto ordinario, quelle speciali devono fissare i principi di organizzazione e funzionamento che non rientrano nella competenza delle leggi statutarie. Le leggi statutarie sono legittimate a regolare la solo iniziativa legislativa popolare, gli statuti ordinari ogni tipo di iniziativa legislativa. Gli statuti ordinari inoltre, hanno il potere di regolare il referendum su “leggi e provvedimenti amministrativi della Regione” (art 123.1), mentre la L Cost 2/2001 indica anche la tipologia delle consultazioni referendarie e regolabili dalle leggi statutarie.

Per quanto riguarda invece, i limiti apposto alle leggi statutarie ci sono:

– Limiti generali: le leggi statutarie devono ammortizzarsi con la Costituzione e con i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica

– Limiti particolari: che sono limiti o “paletti” posti dal Titolo V della Costituzione alla disciplina statutaria regionale della forma di governo e alla legislazione elettorale delle regioni ordinarie ed in particolare:

  • presentazione e approvazione della mozione motivata di sfiducia nei confronti del Presidente della Regione a prescindere dalla forma di governo prescelta
  • Principio del simul stabunt simul cadent in caso di elezione diretta del Presidente della Regione
  • Previsione secondo cui le leggi elettorali devono garantire la rappresentanza dei sessi per conseguire un equilibrio

In tema di riforma del Titolo V, le autonomie speciali ponevano 3 problemi:

  1. Problema di architettura costituzionale cioè quello della compatibilità al mantenimento delle Regioni speciali con il rovesciamento dell’enumerazione delle competenze.
  2. Gli interessi delle Regioni speciali non favorevoli alla loro normalizzazione visti gli elevati costi in termini elettorali che avrebbe comportato la fine della loro posizione differenziata
  3. Altre Regioni ad autonomia ordinaria che nell’ipotesi di mantenimento dell’autonomia speciale,queste ultime avrebbero preteso di essere ammesse al godimento dei benefici a essa corrispondenti. Il problema era principalmente per le Regioni ordinarie a più elevatogettito fiscale che, pur concorrendo a finanziare il più favorevole trattamento economico riservato alle Regioni speciali, ne sono tagliate fuori.

Tuttavia, gli autori della riforma hanno attuato una soluzione salomonica che cerco di contemperare esigenze eterogenee e non facilmente conciliabili attraverso:

  • Il mantenimento delle autonomie speciali (art 116.1-2 cost)
  • La clausola di equiparazione (art 10 L Cost 3/2001)
  • L’accesso delle Regioni ordinarie all’autonomia speciale (art 116.3 Cost)

Nonostante, quest’ultima soluzione salomonica portò con sè delle contraddizioni:
– Nella legislazione: la competenza legislativa generale del legislatore regionale nel nuovo Titolo V si contrappone alla logica dell’enumerazione delle competenze regionali negli statuti speciali. Nel senso che , mettendo a confronto l’art 117.4 con gli statuti regionali nella parte che riguarda l’autonomia legislativa, emerge che per le Regioni speciali valgono ancora gli elenchi di materie, mentre per le Regioni ordinarie vale la competenza residuale.

– Nel rapporti tra legislazione e amministrazione e nell’amministrazione in senso stretto. Nel caso dell’autonomia amministrativa, il principio del parallelismo è stato superato da quello di sussidiarietà. In tal modo il primo destinatario dell’autonomia amministrativa non è la Regione,ma sono i Comuni.

In attesa della riforma degli statuti speciali, il sistema delle competenze delle Regioni ad autonomia differenziata risulta da un mix di norme eterogenee e diversamente ispirate, in quanto tali enti si atteggiano in parte come Regioni ad autonomia speciale ed in parte come Regioni di diritto comune. La loro persistenze specialità va rilevata:

  • Nel principio del parallelismo delle funzioni superato dall’art 118 Cost con il principio di sussidiarietà
  • Nella mancata soggezione a poteri spettanti allo Stato con riferimento alle regioni ad autonomia ordinaria, come i poteri sostitutivi o quelli che derivano da materie statali in tutto o in parte sovrapponentisi con materie statutarie

Tuttavia, nelle materie in cui l’ente ad autonomia speciale sia titolare,in base allo statuto, di competenza legislativa concorrente vige il limite statutariamente previsto dei principi fondamentali della legislazione nazionale. Nelle materie in cui l’ente ad autonomia speciale sia titolare di competenza legislativa piena sulla base dello statuto, vigono i limiti del rispetto degli obblighi internazionali, dei principi generali dell’ordinamento e delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali dello Stato (ossia la resistenza a contraddistinguere la specialità originaria rispetto a quella risultante dalla riforma del Titolo V, trova espressione nel parallelismo, nella mancata soggezione a poteri sostitutivi, nella legislazione concorrente e nella legislazione piena che deve ancora sottostare ai principi generali, alle grandi riforme e agli obblighi internazionali).

All’art 116.3 Cost, viene data la possibilità alle Regioni ordinarie di accedere a “forme e condizioni particolari di autonomia” . Tale disposizione individua:

  • Gli enti a cui fa riferimento (cioè alle Regioni ordinarie)
  • Le linee del procedimento da seguire (di impronta spagnola)
  • I possibili contenuti che la predetta autonomia speciale può assumere
  • I limiti che la legge che la concede deve rispettare

Tale disposizione, presenta carattere controverso poiché permette lo spostamento a livello regionale di competenze che involgono profili di non contestabile rilevanza nazionale (ad esempio istruzione e tutela dell’ambiente), e affinché tali spostamenti siano demandati alla legge dello Stato, c’è il rischio che gli esiti siano troppo legati alle situazioni politiche contingenti che vengono a determinarsi di volta in volta.

La L Cost 3/2001 ha inoltre aumentato i poteri delle Regioni ordinarie e quindi tutte le forme di autonomia, e l’art 116 Cost ammette la possibilità in determinate materie costituzionalmente previste e citate (lettere L- N- S) nel rispetto dell’art 119, di trasferire alle Regioni che me facciano richiesta ulteriori forme di autonomia.

L’art 116.3 rende il nostro regionalismo simile a quello spagnolo più di quanto possa essere simile al nostro stesso regionalismo del 1948: le regioni ordinarie diventano in alcune materie “speciali”. ART 116.3: “Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al comma 3 art 117 Cost e le materie indicate dal comma 2 art 11, alle lettere S) limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace; N) e S), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa tra Stato e la Regione interessata”.

L’organizzazione delle Regioni

Con riguardo all’organizzazione delle Regioni, la Costituzione riconosce 4 organi necessari che dispongono di funzioni fondamentali:

1. CONSIGLIO REGIONALE (omologo regionale del Parlamento) è un organo assembleare, eletto direttamente dal corpo elettorale e riveste la funzione legislativa. Tuttavia, il Consiglio regionale non è del tutto equiparato al Parlamento per la sussistenza di alcune ragioni:

  • Differenza che sussiste tra la sovranità (attributo tipico dello Stato) e l’autonomia (propria delle Regioni)
  • L’assoluta ed irripetibile unicità istituzionale del Parlamento
  • Carattere derogatorio rispetto al diritto costituzionale comune, di alcune specificità del trattamento riservato al Parlamento e ai suoi componenti, che non sono estensibili ad organi diversi da quelli a cui sono riferite.

Lo status dei consiglieri regionali è modellato sullo status dei membri del Parlamento:

  • Divieto di mandato imperativo (art 67 Cost): “ogni membro del Parlamento esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato” cioè ogni membro del Parlamento riceve un mandato generale dai suoi elettori, in virtù del quale egli non ha nessun impegno giuridicamente vincolante nei loro confronti. L’eletto non ha alcun vincolo di responsabilità politica o giuridica nei confronti degli elettori. Questo divieto è destinato ad applicarsi anche ai consiglieri regionali ed è enunciato anche da diversi statuto (art 29.1 statuto Abruzzo; art 13.1 statuto Lombardia)
  • Diritto all’indennità (art 69 Cost) che si impone anche agli statuti regionali

Diversa è invece la situazione per:

  • Insindacabilità dei voti dati e delle opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni. Ciò crea un’area di irresponsabilità giuridica per i beneficiari e presenta carattere derogatorio rispetto al diritto costituzionale comune. Pertanto, la Costituzione enuncia tale garanzia con due norme europee: per i parlamentari all’art 68.1 Cost e per i consiglieri regionali all’art 122.4. Grazie a tale disposizione, le manifestazioni di opinioni insindacabili di parlamentari e di consiglieri regionali, sono sottratte al regime di responsabilità penale, civile e amministrativa.
  • Altre immunità riconosciute ai parlamentari all’art 68 Cost quali: subordinazione ed autorizzazione della Camera di rispettiva appartenenza dei provvedimenti limitativi della libertà personale e di quelli che incidono sulla libertà e sulla segretezza della corrispondenza. La loro applicazione ai consiglieri regionali avrebbe richiesto un’espressa estensione costituzionale, mai avvenuta.
  • La verifica dei poteri cioè la competenza riconosciuta alle assemblee rappresentative a verificare la sussistenza o meno di cause di ineleggibilità e di incompatibilità. Per il Parlamento, tale competenza spetta in via esclusiva a ciascuno dei rami in cui si articola, mentre per i consigli regionali l’ultima parola spetta all’autorità giudiziaria. Mentre le cause di ineleggibilità (rivolte ad evitare condizionamenti della formazione della volontà degli elettori) sono insuperabili tanto che potrebbero invalidare l’eventuale elezione; le cause di incompatibilità (finalizzate ad evitare il cumulo tra cariche pubbliche) sono rimovibili mediante opzione.

Un caso di estensione espressa è la previsione secondo cui i Consigli regionali devono eleggere un Presidente ed un ufficio di presidenza che sono organi sovrapponibili agli omologhi organi parlamentare (art 122.3). Inoltre, gli statuti disciplinano in termini differenziati le maggioranze richieste per l’elezione dei titolari di tali organi, la durata dei loro mandati d la loro eventuale revocabilità in caso di mandato.

Tutti gli altri punti di contatto tra l’articolazione organizzativa delle assemblee legislative nazionali e quelle del Consiglio regionale sono determinati dalla normativa statutaria che:

  • Prevede che i Consigli regionali si articolino in “Commissioni permanenti” composte in modo proporzionale alla consistenza dei gruppi consiliari e riconosce ad esse, nel procedimento legislativo, oltre al comune ruolo referente, anche funzioni analoghe a quelle che la Costituzione riconosce alle Commissioni parlamentari. Si parla di “funzioni redigenti” se le Commissioni vengono chiamate a redigere il testo legislativo che sarà poi sottoposto al Consiglio per votazione finale; oppure di “funzioni deliberanti” se esse procedono alle tre letture del testo legislativo, senza ulteriori interventi del Consiglio. Tuttavia, alle Commissioni permanenti spetta il controllo sull’operato della Giunta e la formazione di poteri circa i regolamenti che essa adotta.
  • Distingue dalle Commissioni permanenti le “Commissioni speciali” costituite occasionalmente per particolari esigenze e il tipo più rilevante tra queste sono le “Commissioni d’inchiesta”. Queste ultime sono composte in modo proporzionale alla consistenza dei gruppi ausiliari, ma diversamente dalle Commissioni parlamentari, sono prive dei poteri dell’autorità giudiziaria.
  • Prevede l’appartenenza obbligatoria dei consiglieri regionali ai gruppi consiliari che sono organi a struttura associativa normalmente corrispondenti ai partiti nelle cui liste i consiglieri sono stati eletti (ma la corrispondenza non è piena e resta privo di riscontro partitico il gruppo misto, il cui ruolo nei consigli regionali è ridimensionato dalla possibilità di costituzione dei gruppi composti da un membro: monocellulari)

Il parallelismo tra il regime stabilito per il Parlamento e quello applicabile ai Consigli regionali è meno pronunciato per quanto riguarda le modalità di esercizio dell’autonomia organizzativa:

  • Per le Camere tale autonomia trova espressione nei REGOLAMENTI INTERNI che sono riconosciuti dall’art 64.1 Cost: “ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti” e dai primi 3 commi dell’art 72 Cost che demandano ai regolamenti parlamentari la disciplina di alcuni passaggi del procedimento legislativo;
  • Per i Consigli regionali manca un riconoscimento costituzionale per cui sono previsti ampi margini di manovra per gli statuti regionali che possono contemplare i regolamenti interni e riservare loro certi oggetti, come possono consentire che essi concorrano con le leggi.

Qualora lo statuto ometta riferimenti al regolamento interno del Consiglio regionale, la disciplina dell’organizzazione andrebbe dettata dalla legge della Regione. Tuttavia, dopo la riforma costituzionale, gli statuti ordinari hanno contemplato i regolamenti interni dei Consigli ed hanno demandato loro il compito di disciplinare l’organizzazione e le modalità di funzionamento dell’organo.

Per quanto riguarda il funzionamento e le funzioni assegnate ai Consigli regionali è rilevabile un notevole parallelismo con il regime previsto per le assemblee parlamentari. Per il funzionamento va ricordata:

– La disciplina del quorum: come la Costituzione, anche gli statuti fissano sia il quorum strutturale (che individua il numero di membri necessario alla valida costituzione del collegio: numero legale) sia il quorum funzionale ( che individua la maggioranza necessaria ad adottare una certa delibera). Gli statuti identificano il quorum strutturale nella maggioranza dei membri dell’organizzazione e prevedono che il quorum funzionale sia costituito dalla metà +1 dei presenti. Dal quorum funzionale normale (maggioranza semplice) si distinguono i quorum funzionali speciali costituiti da:

  • maggioranza dei componenti del collegio: maggioranza assoluta
  • maggioranze più elevate: maggioranze qualificate computate sempre sui componenti e non sui presenti (la necessità di maggioranze superiori a quella assoluta eleva il quorum strutturale)
  • maggioranza relativa invece è valutata alla stregua dei risultati riportati dagli altri candidati e nei casi in cui è prevista, si aggiudica il risultato il candidato che ottiene più consensi degli altri.

– La disciplina delle modalità di votazione: che è dettata dai regolamenti dei consigli nel rispetto dei limiti statutari: il consiglio si esprime con voto palese tranne che per le votazioni su persone e salve le altre deroghe espressamente disposte dallo statuto o dal regolamento interno

– Le regole sul computo delle maggioranze (inclusione o meno degli astenuti tra i presenti): a livello statale la soluzione accolta dal regolamento interno del Senato della Repubblica è quella secondo cui l’astensione vale come voto contrario e il regolamento della Camera dei deputati prevede che gli astenuti non siano inclusi; a livello regionale invece, questa disciplina si trova nei regolamenti (regionali)

Per quanto concerne le funzioni:
–  Quelle ricordate da norme costituzionali come:

  • Funzione legislativa: art 121.2 Cost
  • Funzione statutaria: art 123.2 Cost
  • Approvazione delle mozioni di sfiducia: art 126.2 Cost
  • Iniziativa referendaria statale, esercitata da almeno 5 Consigli: art 75 e 138 Cost
  • Iniziativa legislativa statale
  • Funzione consultiva su variazioni territoriali da cui sia interessata la rispettiva Regione: art 123

–  Quelle funzioni individuate dagli statuti o da atti legislativi regionali:

  • Funzioni di indirizzo e controllo politico dell’esecutivo

Le funzioni di indirizzo trovano espressione in atti suscettibili di essere adottati anche nell’esercizio di funzioni diverse, per effetto della polifunzionalità che contrassegna i procedimenti delle assemblee legislative: per tali funzioni si fa riferimento alle mozioni, agli ordini del giorno e alle risoluzioni

  • Funzioni attinenti alla potestà regolamentare
  • Funzioni riconducibili all’area dell’amministrazione (non attiva) e cioè:– Funzioni di alta amministrazione (ad es. nomina di titolari di organi regionali)– Funzioni consultive, esercitate mediante la formulazione di pareri

PRESIDENTE E LA GIUNTA = potere esecutivo

Ai sensi dell’art 121.3 “La Giunta è l’organo esecutivo delle Regioni” ed è l’omologo del Governo cioè dell’organo che s livello nazionale è titolare della funzione esecutiva. La Giunta infatti, incorpora il potere esecutivo ed intrattiene un rapporto di responsabilità politica con l’Assemblea rappresentativa che con un voto di sfiducia, può decretarne la caduta.

Ciò nonostante, la Giunta regionale incommensurabile rispetto al Governo dello Stato. Se a livello statale la forma di governo la sceglie la Costituzione, a livello regionale, la forma di governo la sceglie lo statuto in armonia con la costituzione. Le ragioni dell’incommensurabilità possono essere dovute (il fatto che il modello regionale e quello statale non sono equiparabili è dovuto a:

Al riconoscimento al Presidente della Giunta di una posizione di supremazia rispetto agli altri membri della Giunta. Il Presidente della Giunta non gode della posizione di “primus Inter pares” come il Presidente del Consiglio, ma è un organo che si pone in posizione di supremazia rispetto alla Giunta ed è una posizione che gli è riconosciuta dalla Costituzione “in ogni caso” in forza di due principi:

  1. PRINCIPIO DI COLLEGIALITÀ (art 121.3 ) secondo cui non c’è lo stesso modello ministeriale tra quello statale o regionale. Per quanto riguarda il modello statale, il Governo è formato dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dai singoli ministeri, divisi e ripartiti per competenze, e di cui ogni singolo ministro ne è responsabile (responsabilità ministeriale); per il modello regionale invece ai sensi dell’art 121.3 non viene riconosciuta, ai singoli assessori una disciplina ministeriale o dicasteriale. La costituzione configura gli assessori come membri del Collegio di cui fanno parte nonostante gli statuti prevedano che il Presidente della Giunta ripartisce le funzioni tra gli assessori per settori (assessorati).
  2. PRINCIPIO DELLA DIREZIONE MONOCRATICA DELLA POLITICA DELLA GIUNTA: -Articolo 121.4 Cost che affida al Presidente della Giunta la rappresentanza della Regione, gli affida la dirigenza della politica della Giunta e ne è responsabile. Egli risponde in prima battuta della responsabilità di un organo collegiale. –Articolo 126.2 Cost che stabilisce che la mozione di sfiducia non ha ad oggetto la Giunta nella sua collegialità, ma ha ad oggetto il suo Presidente. Entrambi questi articoli sottolineano che il vertice dell’esecutivo è il vertice della Giunta che gode di supremazia rispetto all’organo che dirige e di cui è responsabile.

Il modello statale prevede che:

  • Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo (art 95.1 Cost)
  • I Ministri devono rispondere individualmente per l’attività dei rispettivi dicasteri (art 95.2)
  • Al Presidente del Consiglio spettano solo funzioni di promozione e coordinamento rispetto all’attività dei ministri (art 95.1)

Il Presidente della Giunta può anche revocare (ha un ruolo di forza nei confronti degli assessori).

A livello regionale non esiste l’istituto della sfiducia individuale all’assessore,ma gli statuti possono prevedere mozioni individuali di censura o di non gradimento che non determinano l’obbligo delle dimissioni,ma sollecitano all’assessore e al Presidente una valutazione sull’opportunità di rassegnare le dimissioni o revocare l’assessore censurato. Un caso rilevante fu il “Caso Mancuso”. L’articolo 115 del regolamento della Camera prevede la possibilità di presentare una mozione di sfiducia nei confronti di un singolo ministro.

Questa possibilità fu poi anche consentita in Senato. Il ministro sfiduciato è giuridicamente obbligato a dimettersi e la sua cessazione dalla carica risulta necessaria per la conservazione del rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo così che quest’ultimo rimane in carica in una composizione diversa a cui viene implicitamente confermata la fiducia. Un caso di approvazione della mozione di sfiducia individuale in Italia si verificò al Senato nel 1995 nei confronti del ministro di Grazia e Giustizia, Mancuso. Egli si rifiutò di dare le dimissioni e il Presidente della Repubblica affidò con decreto l’incarico ministeriale al Presidente del Consiglio. Per rimuovere il ministro non sarebbe stato possibile ricorrere alla revoca ne del Presidente del Consiglio che solo un potere di proposta, né del Capo dello Stato che il potere di nomina. Infatti, considerato che il Presidente del Consiglio dei Ministri non gode del potere di revoca, il Governo dovette sollecitare la sua maggioranza presentando una mozione di sfiducia individuale (rivolta ad un solo ministro). Solitamente, quando si presenta una mozione di sfiducia individuale, tutto il Governo deve dimettersi (solidarietà governativa), ma in quel caso non si dimise perché era stato il Governo stesso a chiedere alla maggioranza di presentare la mozione perché non vi erano altre soluzioni. Mancuso però, sapendo che non esisteva un potere di revoca, sollevò un conflitto di attribuzione dinanzi alla Corte costituzionale, che con sentenza 7/1996 respinse il ricorso affermando la legittimità della mozione di sfiducia individuale come strumento a tutela dell’unitarietà dell’indirizzo politico.

A livello regionale tutto ciò non sarebbe successo perché il Presidente della Giunta può in ogni momento nominare e revocare e ciò implica la creazione di un meccanismo di fedeltà politica più forte. Se come nel caso degli statuti ordinari si opta per l’elezione diretta del Presidente, la costituzione prevede un’accentuazione della sua supremazia sulla base dell’art 122.5: “ Il Presidente eletto, nomina e revoca i componenti della Giunta” . Il potere di nomina va esercitato entro i limiti fissati dagli istituti che sono: qualificativi (ad esempio quando la figura del vicepresidente è necessaria) oppure quantitativi (numero totale di assessori).

Alla forza delle disposizioni di stabilizzazione dell’Esecutivo cioè di quelle previsioni costituzionali contenute nel Titolo V attraverso le quali la Costituzione ha voluto garantire la stabilità:

-a livello regionale, indipendentemente dalla forma di governo prescelta, ci sono meccanismi che evitano facili crisi di governo. Ciò nonostante, ci sono dispositivi che la Costituzione riconosce in ogni caso a prescindere da,la forma di governo prescelta (assembleare o ad elezione diretta- art 94 Cost): la mozione di fiducia deve essere sottoscritta da almeno 1/5 dei membri del Consiglio regionale; deve essere messa in discussione non prima di 3 giorni dalla sua presentazione; deve essere motivata e votata per appello nominale (scrutinio palese). Tuttavia, mentre a livello nazionale per approvareuna mozione di sfiducia nei confronti del Governo, il Parlamento deve raggiungere la maggioranza relativa (dei presenti poiché sia stato soddisfatto il numero legale del 50%+1 dei presenti); a livello regionale il quorum è più alto perché è richiesta la maggioranza assoluta cioè oltre ad essere presente almeno il 50%+1 degli aventi diritto, devono votare (in tal caso contro il Presidente della Giunta) anche il 50% +1 degli aventi diritto. Pertanto, la stabilità del governo nazionale è più precaria rispetto a quella regionale di stabilità della Giunta a causa della maggioranza necessaria per votare la mozione di sfiducia: la maggioranza è relativa a livello nazionale ed è assoluta a livello regionale. Si tratta di un elemento di stabilizzazione dell’esecutivo: dal 1993 in Italia sono state introdotte delle riforme (con legge ordinaria e legge costituzionale) tese ad irrobustire il potere esecutivo. Ad esempio l’elezione diretta dei membri del Consiglio regionale che ha determinato il rafforzamento del potere del sindaco. Infatti oggi soprattutto nel Comuni inferiori a 15.000 abitanti, il potere del sindaco è fortissimo: indipendentemente dal numero delle liste che si presentano all’elezione, la lista che prende anche un solo voto in più rispetto ad un’altra, si conquista i 2/3 dei seggi. Prima del 1993, la forma di governo anche a livello comunale era assembleare e cioè si vota solo per i consiglieri comunali e non per il sindaco. Pertanto, all’interno di una consiliatura (5anni) a seconda di come si organizzavano le forze di governo di volta in volta, così di volta in volta si potevano esprimere poi maggioranze governative. Mentre prima bastava una nuova ipotesi di sindaco che senza elezioni, si eleggeva un nuovo sindaco ed una nuova Giunta, oggi con l’elezione diretta del Sindaco non è più così facile sostituirlo.

Comuni: legge ordinaria 81/1993 optò per l’elezione diretta del vertice dell’esecutivo (Sindaco e presidente di provincia)

Regioni: legge costituzionale 1/1999 continuò sulla scia della legge ordinaria 81/1993 irrobustendo ulteriormente i poteri dell’esecutivo.

PERTANTO, LA MOZIONE DI SFIDUCIA RAPPRESENTA UN DISPOSITIVO DI STABILIZZAZIONE VALIDO INDIPENDENTEMENTE DALLA FORMA DI GOVERNO

Se gli statuti optano per un modello di elezione diretta del Presidente della Regione va considerato l’art 126.3. La regola del simul stabunt simul cadent consiste nella “sfiducia distruttiva” e cioè il venir meno del potere esecutivo comporta anche il venir meno del potere legislativo e viceversa (solo in caso di elezione diretta dell’esecutivo).

Poiché nessun consigliere regionale è disposto a provocare la propria anticipata cessazione, con la caduta dell’Esecutivo dopo la riforma sono stati molto frequenti i “rimpasti”. Il rimpasto indica il momento in cui il Presidente della Giunta sostituisce o integra i componenti della Giunta senza provocare una crisi dell’esecutivo e quindi del Governo.

LA REGOLA DEL SIMUL-SIMUL INDICA UN DISPOSITIVO DI STABILIZZAZIONE DELL’ESECUTIVO SECONDO CUI GIUNTA E CONSIGLIO DAVANTI AD UN’IPOTESI DI CRISI DECADONO ENTRAMBI.

Per quanto riguarda le regole di funzionamento della Giunta, queste sono materia dettata sia dagli statuti che dai regolamenti interni della Giunta. Il funzionamento consiste appunto nello stabilire regole che riguardano l’attività quotidiana come ad esempio i principi che guidano la fissazione dell’ordine del giorno; la presidenza delle sedute; il numero legale; la verbalizzazione ecc. (Tutte queste regole che definiscono come funziona un organo non sono state affidate alla Costituzione ma a fonti gerarchicamente inferiori). L’unica particolarità a livello regionale è che quando le votazioni in Giunta si concludono con un pareggio, la maggior parte degli statuti prevede che il voto del Presidente della Giunta fa la differenza e quindi la prevalenza va a favore dell’opzione alla quale il Presidente ha votato.

IL FUNZIONAMENTO INDICA LE MODALITÀ ATTRAVERSO CUI GLI ORGANI SVOLGONO LE LORO FUNZIONI E SONO STABILITE DA STATUTI E REGOLAMENTI INTERNI

Le funzioni invece indicano le competenze che fanno capo agli organi. Le funzioni del Presidente della Giunta riconosciute dalla Costituzione si rilevano:

  • Art 121.4: indipendentemente dalla forma di governo scelta dallo statuto, la Costituzione prevede dei “paletti” secondo cui il Presidente della Giunta rappresenta la Regione; dirige la politica della Giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti; dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica.
  • Art 122.5: “Il Presidente eletto nomina e revoca i componenti della Giunta”.

Tuttavia, tra le discipline che gli statuti riconoscono comunemente al Presidente ci sono:

  • Funzioni che gli competono in qualità di Presidente della Regione (indire referendum, indire le elezioni regionali, rappresentanza della Regione in giudizio ecc..)
  • Funzioni che gli competono come organo di vertice dell’amministrazione regionale quando riceve la delega dalla Stato
  • Funzioni che gli competono come Presidente della Giunta (convoca e presiede delle sedute; ripartisce i compiti tra gli assessori, convocarli e revocarli – organo di vertice dell’esecutivo)

La GIUNTA regionale è l’organo esecutivo delle Regioni (art 121.3). Mentre il Presidente della Giunta è organo di vertice dell’esecutivo, la Giunta regionale è un organo collegiale. Inoltre, il Presidente della Giunta gode di supremazia rispetto ai membri del collegio che non vengono scelti contestualmente, ma sono legati al rapporto di fiducia con il Presidente (il presidente della Giunta elegge e fa decadere su sua decisione gli assessori). Anche gli statuti attribuiscono altre funzioni alla Giunta:

  • Attuazione del programma di governo;
  • Predisposizione dei bilanci e dei documenti di programmazione economica e finanziaria;
  • Gestione del bilancio e amministrazione dei beni della Regione;
  • Delibera dei regolamenti regionali diversi da quelli di pertinenza del Consiglio;
  • Delibere in ordine alle liti attive e passive di cui sia parte la Regione (la Giunta decide se si va in lite o meno);
  • Ratifica dei provvedimenti d’urgenza adottati dal Presidente;
  • Nomina o designazione di rappresentanti della Regione in organi o enti;
  • Delibera in ordine a contratti di cui è parte la Regione;
  • Vigilanza sugli enti dipendenti dalla Regione

I CONSIGLI DELLE AUTONOMIE LOCALI (CAL)

Mentre l’art 123 Cost è stato modificato dalla legge Cost 1/1999 (ha introdotto l’autonomia statutaria) , per la parte riguardante i CAL questo articolo è stato di nuovo modificato con la L Costituzionale 3/2001 con cui i CAL sono entrati nell’ordinamento costituzionale. Infatti con la riforma del Titolo V Cost e con la modifica dell’ art 123 Cost con la legge costituzionale 3/2001 è stato aggiunto il comma 4: “In ogni Regioni, lo statuto disciplina il Consiglio delle Autonomie locali, quale organo di consultazione tra la Regione e gli enti locali”. I CAL solo organi rappresentativi degli enti locali e sono organi necessari della Regione che esercitano funzioni consultive in veste di organo di consultazione, cerca di attuare il principio di leale collaborazione cioè fare in modo che le scelte non vengono più calate dall’alto, ma sono anche il risultato di accordi raggiunti a seguito di confronti tra le parti.

Se da un lato la Costituzione ha reso necessario l’organo dei CAL e ne ha stabilito la funzione (consultiva) dall’altro lato la Cost ha stabilito che disciplina del dettaglio dei CAL è rimessa allo statuto che sono pertanto oggetto di una riserva di statuto. Tuttavia, lo statuto si è limitato a delineare le caratteristiche essenziali, demandando poi a fonti ulteriormente inferiori (legge ordinaria della Regione) la disciplina specifica di dettaglio. Gli statuti però hanno valorizzato la funzione consultiva dei CAL, prevedendo anche funzioni non consultive tra cui:

  • Iniziativa legislativa regionale;
  • Formulazione di proposte ed osservazioni agli organi della Regione;
  • Potere di sollecitare la Giunta a denunciare alla Corte costituzionale eventuali lesioni delle competenze degli enti locali;
  • Potere di fissare i rappresentanti del sistema delle autonomie locali.

I CAL però svolgono funzioni consultive non vincolanti nonostante rappresentino organi necessari. A differenza dei CAL che sono contemplati dalla Costituzione, gli ORGANI DI GARANZIA STATUTARIA trovano fondamento negli statuti regionali che li contemplano denominandola “consulte statutarie” (in armonia con la Costituzione). Questi organi sono organi collegiali di tipo amministrativo composti da 5 o 7 membri eletti dal Consiglio regionale, chiamati a svolgere:

  • Funzione di esprimersi in ordine alla legittimità statutaria di atti normativi e atti amministrativi della Regione (ad esempio regolamenti regionali o atti amministrativi regionali sono esaminati per vedere se questi siano o meno conformi allo Stato). Tuttavia, i pareri espressi dalle Consulte statutarie non hanno nessuna funzione giurisdizionale (tale da poterne dichiarare l’illegittimità). Il potere giudiziario esiste solo a livello nazionale poiché a livello regionale non esiste un potere giudiziario autonomo e distinto da un potere giudiziario nazionale e la Corte costituzionale è l’unico organo di garanzia riconosciuto a livello statale.
  • Funzioni ulteriori gravitanti intorno all’interpretazione dello Stato (attività consultiva di parere). La compatibilità degli organi di garanzia statutaria con la Costituzione è subordinata al carattere consultivo dell’attività che questi organi svolgono. La loro attività non può comportare invasioni delle competenze riservate ad organi diversi come Consiglio e Giunta regionale o la giurisdizione.

La funzione di garanzia delle Consulte statutarie si riflette:

  • Sulle loro composizione, richiedendo si suoi componenti il possesso adeguate competenze tecnico-giuridiche
  • Sulle guarentigie (garanzie) che assicurano ai suoi componenti di operare in condizioni di indipendenza rispetto agli altri organi politici della Regione.

L’avvio dell’attività di questi organi è determinato dagli statuti ed è riservato a specifiche categorie di soggetti quali: minoranze qualificate del Consiglio Regionale; Giunta regionale o suo Presidente; Presidente del Consiglio regionale; Cal; Presidenti dei gruppi consiliari in un certo numero; qualsiasi organo amministrativo regionale o locale.

Gli statuti inoltre, contemplano altri organi che esprimono ulteriormente l’autonomia che fa capo ad i singoli statuti (riconosciuta dalla Costituzione). Tra gli organismi eterogenei emergono:

  • Organi di appannaggio esclusivo di questa o quella Regione: osservatorio dei diritti (statuto abruzzese); Conferenza permanente per la programmazione economica, territoriale e sociale (statuto pugliese); Consulta regionale per i problemi della disabilità e dell’handicap (statuto lazio)
  • Organi contemplati da un elevato numero di statuti: CREL (consiglio regionale dell’economia e del lavoro); commissione o consulta per le pari opportunità ecc..

Se si esamina la normativa che gli statuti dedicano a questi organi ci si accorge che allo loro previsione non sempre hanno contribuito scelte di politica istituzionale:

  • Il caso-limite è costituito da disposizioni statutarie che si limitano ad indicare il nome dell’organo, demandando alla legge regionale la disciplina della sua organizzazione e delle sue funzioni (art 63.2 statuto Lombardia e art 53.2 statuto Marche)
  • Frequenti indicazioni gerarchiche di carattere tautologico (art 71 statuto Emilia Romagna: il garante regionale per l’infanzia e l’adolescenza e istituito per garantire la piena attuazione dei diritti e degli interessi individuali e collettivi dei minori)

In assenza di indicazioni più precise fornite dalla legislazione attuativa è da ritenere che la vocazione funzionale di tali organi sia di tipo lato un sensu consultivo (essi sono dotati di funzioni di consulenza e di proposta). Non mancano però decisioni statutarie più impegnative:

  • Norme che riconoscono ai CREL l’iniziativa legislativa
  • Norme in materia di difensore civico regionale che danno all’organo la funzione di assicurare la tutela amministrativa dei cittadini; assicurare la legalità, l’imparzialità e il buon andamento dell’amministrazione regionale.

Poteri d’ingerenza e raccordi cooperativi

Per misurare lo spessore dell’autonomia di cui le Regioni godono bisogna tener conto di due categorie che connotano lo status delle Regioni nell’economia dell’ordinamento:

I POTERI DI INGERENZA DELLO STATO (lo Stato interviene rispetto ai poteri di autonomia riconosciuti alle Regioni). La ratio che accomuna i poteri statali d’ingerenza è costituita dal principio unitario: essi sono poteri con cui lo Stato assicura il soddisfacimento di interessi che trascendono la sfera della Regione per coinvolgere l’intera comunità nazionale. Le loro espressioni sono costituite da Controlli sugli atti o sugli organi: uno degli effetti della riforma costituzionale del 2001 è rappresentato dallo smantellamento della rete di controlli sugli atti previsti in origine dalla Costituzione: controlli preventivi di legittimità e di merito sugli statuti ordinari, sulle leggi e sugli atti amministrativi regionali. Per quanto riguarda i controlli sugli organi, la L cost. 1/1999 ha mantenuto questo controllo previsto dall’originaria costituzione,ma ad esso ha affiancato un nuovo controllo, “la rimozione del Presidente della Giunta”. Questi istituti sanzionano comportamenti gravemente illegittimi degli organi predetti.

I presupposti che giustificano l’adozione o lo scioglimento del Consiglio regionale o la rimozione del Presidente della Giunta sono:

  • Il compimento da parte di tali organi, di atti contrari alla Costituzione o di gravi violazioni di legge;
  • L’esistenza di ragioni di sicurezza nazionale

Per quanto riguarda il procedimento degli atti di scioglimento anticipato del Consiglio regionale o la rimozione del Presidente della Giunta, è previsto un decreto motivato del Presidente della Repubblica che va adottato dopo aver acquisito il parere obbligatorio di una Commissione bicamerale (Commissione parlamentare per le questioni regionali, formata da 20 deputati e da 20 senatori). Gli effetti di questo decreto sono:

  • Per il Consiglio regionale, la conclusione anticipata della legislatura con indizione di nuove elezioni;
  • Per il Presidente della Giunta, l’immediata decadenza del titolare dell’organo, in vista della sua sostituzione.

Mentre la vecchia disciplina costituzionale prevedeva che, in caso di scioglimento anticipato del Consiglio regionale, venisse nominata una Commissione straordinaria (che indiva le elezioni e provvedeva all’ordinaria amministrazione); l’attuale art. 126 Cost. non si esprime a riguardo. Pertanto, l’esercizio dell’ordinaria amministrazione e l’adozione di atti improrogabili dovrebbe essere dettata dallo statuto regionale, competente a determinare la forma di governo della regione. Pur tuttavia, la Corte costituzionale riconobbe che lo statuto regionale possa disciplinare la fase predetta, in presenza di provvedimenti a carattere non sanzionatorio; e allo stesso tempo la Corte negò che lo statuto abbia titolo ad occuparsi della materia e presenti quindi carattere sanzionatorio (in tal caso la competenza andrebbe riconosciuta al legislatore statale). In mancanza di norme d’attuazione del nuovo art. 126 Cost, qualora il problema si manifesti, la strada da percorrere dovrebbe essere quella dell’introduzione di tale disciplina mediante decreto-legge.

I pareri sostitutivi: la L Cost. 3/2001 ha dotato lo Stato del potere di sostituirsi alle Regioni, consentendogli di adottare atti rientranti nella competenza di queste e che vengono applicati finché le autorità regionali non li sostituiscono con atti propri. La relativa disciplina è posta dall’art 115.5 e dall’art 120.2

Tra questi due articoli sussistono due differenze:
– Il campo di applicazione:

  • In ambito soggettivo: l’art 117 ammette l’esercizio del potere sostitutivo in caso di sostituzione dello Stato alle Regioni (profilo soggettivo); l’art 120.2 prevede che i poterisostitutivi (esercitati dal Governo) possono riguardare sia le Regioni che gli enti locali (Comuni, Province e città metropolitane). In ambito soggettivo, il campo di applicazione è più ampio per il 120 che per il 117 che disciplina la potestà legislativa del Parlamento statale e del Consiglio regionale.
  • In ambito oggettivo (presupposti affinché scatti il potere sostitutivo): l’art 117.5 istituisce una riserva di legge nel senso che, circoscrivendo il potere sostitutivo alla materia comunitaria e internazionale e affidando l’esercizio del potere sostitutivo allo Stato nei confronti esclusivamente delle Regioni, affida alla legge statale le modalità attraverso cui le Regioni si rapportano all’Unione europea ed eseguono gli accordi internazionali. I rapporti tra Regioni ed Unione Europea li intrattiene lo Stato ed esso è anche responsabile dell’attuazione regionale del diritto comunitario e degli accordi internazionali; l’art 120.2 contempla il mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria, il pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, la tutela dell’unità giuridica o economica.

– Gli strumenti utilizzabili (come si esercita il potere sostitutivo): art 117.5 ammette l’impiego dello strumento legislativo; l’art 120.2 esclude l’impiego dello strumento legislativo (e quindi di atti di competenza del Parlamento) poiché affida esplicitamente l’esercizio del potere sostitutivo al Governo. La genericità dell’art 120.2, rende ragionevole la conclusione che ai poteri che esso contempla si può far ricorso sia nel caso di inerzia dell’ente competente e sia in caso di adozione da parte di questo, di atti configgenti con gli obiettivi in vista dei quali l’intervento sostituivo è previsto.

Questo articolo, oltre ad attribuire i poteri sostitutivi al Governo, impone alla legislazione attuativa di assicurare il rispetto del principio di legale collaborazione e quello di sussidiarietà. A tale disciplina, oltre che alla giurisprudenza costituzionale, sono affidare le regole procedimentale adottate dal legislatore ordinario nell’art 8 legge 131-2003.

Infatti, la giurisprudenza costituzionale ci ha consentito di conoscere i presupposti procedimentale e ad essa si è successivamente affidata la normativa di attuazione della Costituzione in punto di poteri sostitutivi, contenuta nella “Legge la Loggia” o “Legge 131/2003”. Questa legge dà una veste legislativa alla giurisprudenza costituzionale che si andava consolidando nel tempo.
Il presupposto generale da cui inizia il potere sostitutivo, è legato a 3 ipotesi decise dalla Corte:

  • Quando non c’è discrezionalità nell’an da parte di chi adotta l’atto e cioè dire che la Regione deve attuare il diritto comunitario nelle materie di sua competenza, significa che la Regione non gode della discrezionalità dell’atto (alla Regione non è riconosciuto il potere di decidere se adottare o meno l’atto, perché essa è obbligata).
  • I poteri sostitutivi vanno esercitati da un’autorità di governo (art 92 Cost)
  • I poteri sostitutivi devono essere accompagnati da garanzie sostanziali e procedurali

Alla disciplina dei poteri sostitutivi, oltre che alla giurisprudenza costituzionale, sono affidate anche alle regole procedimentali adottate dal legislatore ordinario nell’art 8 L 131/2003 che prevedono:

  • La fissazione all’ente inadempiente da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, in un congruo termine per provvedere al compito assegnategli;
  • In caso di inutile decorso del termine dopo che la Regione è stata sollecitata a provvedere, lo Stato non interviene subito, ma insiste sul tentativo di ravvedere la Regione e quindi chiama in audizione l’organo interessato;
  • L’organo della regione continua ad essere inadempiente e viene convocato l’organo chiamato a sostituirsi e cioè il Consiglio dei Ministri dopo aver chiesto anche la partecipazione del Presidente della Giunta regionale;
  • L’intervento sostitutivo del Consiglio dei Ministri si concentra nell’adozione dei provvedimenti (anche normativi) necessari e nella nomina di un commissario ad acta.

I RACCORDI COOPERATIVI (strumenti con cui Stato e Regioni si coordinano tra loro) che si suddividono in:

RACCORDI PROCEDIMENTALI cioè raccordi che permettono di dire che vi è un approccio cooperativo Stato-Regioni che prima della Riforma non c’era. Tra questi raccordi sono compresi:

  • Atti d’iniziativa legislativa: alle Regioni sono riconosciuti “poteri di iniziativa legislativa” secondo cui esse possono partecipare a iniziative legislative di atti diversi da quelli regionali. Questo è un potere di esercizio individuale perché riconosciuto ad ogni singolo Consiglio regionale. L’art 121.1 Cost disciplina che “ il Consiglio regionale può fare proposte di legge alle Camere”. Nel momento in cui le Regioni godono del potere di iniziativa: esse godono di un potere di iniziativa circoscritto agli interessi regionali o l’iniziativa ha una portata generale? La conclusione favorita è quella secondo cui, non essendoci nessuna disposizione costituzionale specifica a riguardo, si giunge all’idea che il potere di iniziativa è un potere generale. A quanti hanno tentato di obiettare perché le Regioni speciali hanno poteri di iniziativa limitatamente all’interesse regionale si rispose che con la Riforma del Titolo V queste regioni vennero “equiparate” a quelle ordinarie. L’art 121.2 invece, interviene nel procedimento è stabilisce come viene svolto il potere di iniziativa legislativa. Il Presidente del Consiglio regionale dopo la deliberazione da parte del Consiglio regionale, presenta la proposta al Presidente della Camera che intende investire della prima lettura della legge. Finché vi è bicameralismo perfetto e paritario, indipendentemente da chi ha proposto l’iniziativa legislativa, (Regioni,Governo o corpo elettorale), l’iniziativa non è disciplinata a livello costituzionale nel senso che la Costituzione non stabilisce a quale delle due camere va per prima presentata la proposta di legge, ma tale decisione è rimessa alla discrezione del soggetto che la presenta.
  • Iniziativa referendaria delle Regioni disciplinata agli articoli 75 (referendum abrogativo) e 138 Cost (referendum costituzionale). Le iniziative referendarie sono espressione di poteri ad esercizio collettivo, potendo produrre i loro effetti solo se sostenute dalle delibere coincidenti di almeno Cinque Consigli Regionali. I relativi atti di esercizio possono riguardare qualsiasi materia. Le modalità di esercizio delle iniziative referendarie sono dettate dalla L. 352/1970 : le proposte devono essere deliberate dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta; il Consiglio che delibera per primo deve comunicare la proposta agli altri Consigli invitandoli, se l’adottino, a dargliene comunicazione; ogni Consiglio deve procedere alla designazione, tra i suoi membri, di due delegati, chiamati unitamente ai delegati degli altri Consigli regionali che abbiano adottato la medesima iniziativa, a depositarla presso la segreteria della Corte di cassazione, tenuta ad accertare la conformità delle proposte di referendum costituzionale all’art 138 Cost., e quella delle proposte di referendum abrogativo alle norme di legge ordinaria da cui l’istituto è regolato.
  • Pareri che sono altre forme di raccordi cooperativi procedimentali, riconosciuti sia dalla Costituzione all’art 132.1-2 e sia dagli statuti speciali. I pareri regionali contemplati dalla normativa costituzionale sono: i pareri dei Consigli regionali in ordine alle variazioni territoriali delle Regioni (art 132.1-2) e il parere dei Consigli delle Regioni ad autonomia speciale, in sede di procedimento di revisione dello statuto regionale speciale. Questi pareri sono “obbligatori e non vincolanti” poiché ogni parere va rigorosamente assunto (altrimenti è viziato), ma essendo “non vincolante”, l’organo statale a cui è riferito può anche decidere autonomamente di discostarsi da esso motivando però le ragioni per cui egli si discosta dalla disciplina dei pareri.

Le intese hanno fatto la loro apparizione nel testo costituzionale dopo la Riforma del Titolo V. In base alla procedura delle intese, vanno distinte:

– Intese forti (vincolanti) il cui procedimento ( per l’acceso delle Regioni ordinarie all’autonomia speciale) si conclude con la legge che si conforma al contenuto dell’intesa stessa: l’art 116.3 dà la possibilità alle Regioni ordinarie di accedere ad una sorta di autonomia “ulteriore” su materie costituzionalmente disciplinate, rispetto al quella che già viene loro attribuita dalla Costituzione stessa. Pertanto, per aumentare l’autonomia delle Regioni ordinarie, l’intesa diventa un passaggio fondamentale in quanto strumento di raccordo cooperativo sul piano procedimentale. Il raccordo cooperativo indicato nell’art 116.3 che è finalizzato a consentire un ampliamento dei poteri delle Regioni ordinarie ulteriore a quanto già assegnato loro dalla Costituzione, deve avere un presupposti cioè deve essere raggiunta l’intesa tra Stato e Regione interessata che ne fa richiesta (non a tutte le Regioni ordinarie). Ciò è sinonimo di grande rivoluzione costituzionale, poiché prima della Riforma del Titolo V le decisioni erano calate dall’alto nel senso che lo Stato agiva senza raccordarsi con l’ente destinatario. In tale caso, l’intesa è “forte” perché la legge statale che agirà nell’ambito dell’art 116.3 a favore delle

Regioni che richiedono un maggiore ambito di autonomia, sarà adottata solo in seguito all’intesa (la legge statale formalizza il raccordo di cooperazione Stato-Regione).

  • Intese deboli (non vincolanti) disciplinate all’art 118.3 Cost, nel caso in cui la legge statale deve disciplinare norme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. In tal caso, la norma non impone allo Stato di optare per il tipo dell’intesa forte ma gli consente di provvedere alle intese deboli il cui mancato raggiungimento, non preclude allo Stato la possibilità di intervenire unilateralmente
  • Intese interregionali disciplinate all’art 117.8 Cost, che sono raggiunte da più Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni e vanno ratificate con legge regionale.

– RACCORDI ORGANIZZATIVI cioè raccordi che fanno riferimento a degli organi che sono diventati sede di collaborazione tra gli enti statali e gli enti regionali e si dividono in:

– Raccordi che prevedono la partecipazione in collegio di tutte le Regioni tra cui vi è:

  • il collegio di più antica istituzione che è quello chiamato ad eleggere il Presidente della Repubblica che risale già al vecchio testo costituzionale, contemplato dall’art 83 Cost. Nel caso in cui il Parlamento in seduta comune si riunisce per questa elezione, vi è il consenso delle Camere e dei tre delegati regionali per ciascuna regione (tranne per la Valle d’Aosta che ne ha uno) che sono eletti dal Consiglio regionale (sulla base di un elezione a voto limitato che fa si che 2 dei 3 delegati rappresentino la maggioranza e 1 dei 3 la minoranza) e compongono il Parlamento in seduta comune.
  • La bicameralina che è la Commissione parlamentare per le questioni regionali prevista dall’art 126 Cost., integrata con rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali ai sensi dell’art 11.1 legge Cost. 3/2001, il quale: non ha istituito direttamente l’organo, lasciando la facoltà di istituirlo ai regolamenti parlamentari; lo ha dotato di competenze di tipo consultivo, in ordine alle l’euro cornice e alle leggi in materia di finanza regionale e locale; ha previsto che i pareri da esso resi, pur non essendo vincolanti, determinino un aggravio procedimentale, potendo essere disattesi dalle Camere solo nel plenum (riserva d’assemblea) e a maggioranza assoluta. Ad oggi la bicameralina è un organo previsto, ma ancora non attivato a causa di difficoltà manifestatasi in sede attuativa.

Raccordi che prevedono la rappresentanza di una sola Regione costituiti dalla partecipazione dei Presidenti delle Regioni ad autonomia differenziata e di quelli delle Province autonome di Trento e Bolzano alle sedute del Consiglio dei Ministri quando al Governo si discute su questioni riguardanti l’interesse della Regione o della Provincia: ciò è disciplinato dagli statuti speciali.

A partire dalla fine degli anni ’80, la Corte costituzionale, superando il suo precedente orientamento, ha ammesso la legittimità di tale partecipazione anche con riferimento alla deliberazione di atti con forza di legge e all’esercizio dell’iniziativa legislativa del Governo, abbandonando così il criterio formale (legato alla natura degli atti all’ordine del giorno della seduta). In parallelo, la Corte ha affinato i criteri sostanziali, in forza dei quali a giustificare l’intervento del Presidente regionale o provinciale alla seduta del Consiglio dei Ministri deve essere: un interesse differenziato (cioè proprio della singola Regione speciale e non un interesse comune alla generalità delle Regioni speciali o ordinarie che siano); un interesse particolarmente rilevante. Tale interesse ci sarebbe ad esempio in presenza di atti destinati a produrre i propri effetti con esclusivo riguardo alla Regione (come la nomina del Presidente dell’ente acquedotti siciliani).

La mancata convocazione della Regione, quando dovuta, secondo l’opinione preferibile, comporterebbe l’illegittimità degli atti per i quali essa sia stata registrata.

Nonostante il tentativo di costituzionalizzazione sia fallito, dopo la Riforma del Titolo V le Conferenze si sono accreditate come i luoghi principali della cooperazione tra Stato e Regioni (ed enti locali) : esse comportano un’emarginazione delle assemblee legislative, poiché dal punto di vista politico l’accordo raggiunto dagli esecutivi in Conferenza è blindato, imponendosi al rispetto del Parlamento nazionale e dei Consigli regionali. La prima conferenza Stato-Regioni del 1983 in Italia, non fu istituita con un atto di legge, ma con un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Successivamente fu poi disciplinata con la L 400/1988 e poi subì una revisione organica con la legge 281/1997 che affiancò alla Conferenza Stato-Regioni altre due Conferenze:

  • la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali
  • la Conferenza unificata che è la sintesi delle altre due conferenze

Le tre Conferenze presentano il comune carattere di “organi mieti”, dei quali fanno parte sia esponenti regionali e/o locali, e sia esponenti statali.

  • Presidenza: compete al Presidente del Consiglio dei Ministri, che può delegarla ad un Ministro
  • Rappresentanza dello Stato (chi impegna la volontà dello Stato dal punto di vista giuridico): assicurata, oltre che dal Presidente, anche dai Ministri interessati
  • Rappresentanza delle Regioni: assicurata dai Presidenti delle Regioni e delle Province autonome
  • Rappresentanza delle autonomie locali: la cui volontà è assicurata dalle associazioni rappresentative delle autonomie locali (non costituzionalmente previste) e cioè dai Presidenti dell’ANCI (Associazione nazionale dei comuni italiani) della UPI e della UNICEM, oltre che da un certo numero di Sindaci e Presidenti della Provincia designati da ANCI e UPI.

Le Conferenze sono organi di raccordo con lo Stato strettamente legati all’organo esecutivo (Governo) con funzione consultiva, diversamente dagli altri raccordi (elezione del Presidente della Repubblica, bicameralina ecc.) che invece sono organi Parlamentari. In caso di raccordi organizzativi generali, la Regione si confronta con il Parlamento, mentre nel caso delle conferenze, l’interlocutore tra Stato e Regioni è il Governo.

La rigidità formale prevista per pareri ed intese non accompagna invece la funzionalità delle Conferenze poiché l’attività delle Conferenze è caratterizzata dall’informalità nel senso che non ci sono procedure canonizzate. Ciò sottolinea il carattere collaborativo delle Conferenze che sono organi che svolgono funzioni di studio o di informazione (organi consultivi).

I compiti della Conferenza Stato-Città sono compiti di studio e di informazione, preordinati al coordinamento tra Stato ed autonomie locali; mentre i compiti della Conferenza Stato-Regioni e di quella unificata oltre ai compiti di studio e informazione si affiancano competenze più incisive (formulazione di pareri facoltativi o obbligatori; raggiungimento di intese o di accordi)

Le Regioni e l’Unione Europea

Agli inizi dell’esperienza comunitaria, il processo di integrazione europea ha avuto un impatto drammatico sulle autonomie riconosciute alle entità sub-statali presenti negli Stati membri che ne erano provvisti, ossia al Lander tedeschi e alle Regioni italiane che avevano subito una notevole perdita di prerogative su tre versanti:

  • quello delle funzioni costituzionali riconosciute loro dalle rispettive Costituzioni nazionali, che però non erano esercitabili a livello europeo;
  • quello della tutela giurisdizionale, poiché l’ordinamento comunitario non prevedeva forme attraverso le quali le Regioni potessero adire l’autorità giurisdizionale europea (Corte di giustizia o il Tribunale di primo grado);
  • quello dell’espropriazione di poteri cioè le funzioni costituzionali assegnate alle Regioni, sono state svolte dallo Stato a livello europeo in quanto inizialmente alle Regioni non era stato riconosciuto un ruolo incisivo a livello comunitario.

Alle Regioni italiane, si aggiungeva un’ulteriore perdita poiché sia il legislatore nazionale che la Corte costituzionale riconoscevano allo Stato il potere di attuare le direttive comunitarie e quello di eseguire i regolamenti comunitari anche nelle materie di competenza regionale, e ciò perché la Costituzione non dotava lo Stato di poteri sostitutivi che gli avrebbero permesso di intervenire in caso di mancata esecuzione ed attuazione del diritto comunitario derivato da parte delle Regioni. Oggi invece lo Stato deve sollecitare la Regione nell’esercizio delle proprie competenze (maggiore responsabilizzazione delle Regioni) e poi eventualmente esercitare il potere sostitutivo a livello comunitario.

Pertanto, nella prima fase di esperienza dell’ordinamento comunitario vi è stata la provincializzazione o emarginazione degli enti sub statali legata alla scarsa presenza di enti sub statali negli Stati che originariamente hanno dato vita all’unione europea.

I processi di regionalizzazione hanno avuto poi inizio negli anni ’70 quando nell’ordinamento comunitario è venuto a crescere il numero degli Stati membri di tipo federale e regionale che conoscono quindi al loro interno l’esistenza di entità sub statali.

Ci si riferisce: all’integrale regionalizzazione dell’Italia nel 1970; alla regionalizzazione del Belgio negli anni 70; all’ingresso nelle comunità europee del Portogallo e della Spagna, Stati dotati si nel frattempo di autonomie regionali; alla successiva transizione del Belgio al federalismo nel 1993; all’ingresso nella Comunità dell’Austria nel 1995, altro Stato federale di solida tradizione; e alla creazione di autonomie regionali con poteri legislativi anche nel Regno Unito cioè Galles, Scozia e Irlanda del Nord nel 1998.

Gli strumenti di compensazione delle perdite subite dalle Regioni per effetto della sovranazionalità vengono distinti tra (forme di dialogo tra gli enti comunitari e quelli sub statali):

Sul versante europeo gli atti attraverso i quali è stata riconosciuta una dignità istituzionale a livello europeo delle Regioni sono: la Dichiarazione comune del 1984; il Consiglio consultivo degli enti regionali e locali del 1988 (composto da 42 membri titolari di un mandato elettivo a livello regionale o locale e articolato in due sezioni chiamate a dar voce agli interessi rispettivamente regionali e dei poteri locali); la Carta comunitaria della regionalizzazione del 1988 che ha promosso l’istituzionalizzazione o conservazione di entità regionali da parte degli Stati membri e ne ha fissato le coordinate essenziali individuandole nella loro personalità giuridica, nella loro titolarità di competenze legislative e nella sussistenza di assemblee rappresentative direttamente elette e di Governi democraticamente legittimati. Questi atti hanno posto sul piano istituzionale a livello europeo il problema delle Regioni.

A livello pattizio,i Trattati che a livello comunitario hanno dato entità alle regioni e agli enti sub statali sono:

– Trattato di Maastricht (1992) che ha introdotto tre novità:

  1. Ha aperto il Consiglio dei Ministri a rappresentanti delle entità sub statali (art 16.2 TUE)
  2. Ha creato il Comitato delle Regioni, composto da rappresentanti delle collettività regionali e locali e chiamato a immettere il punto di vista delle autorità regionali e locali nei processi decisionali comunitari mediante l’esercizio di funzioni consultive (pareri facoltativi e obbligatori) su atti o temi all’ordine del giorno degli altri organi della Comunità
  3. Ha enunciato il principio di sussidiarietà che dà entità istituzionale agli enti sub statali sottolineando che il primo soggetto che deve essere consultato a livello comunitario in relazione a determinate materie sono gli enti sub statali rispetto allo Stato.

– Trattato di Amsterdam (1997) che ha compiuto una procedimentalizzazione del principio di sussidiarietà ed ha rafforzato la posizione del Comitato delle Regioni riconoscendogli il potere di adottare autonomamente il proprio regolamento interno e prevedendo che il Comitato può essere consultato dal Parlamento europeo

– Trattato di Nizza (2001) che ha portato innovazioni sulla struttura del Comitato delle Regioni sia sul piano del titolo di legittimazione dei membri e sia sul procedimento di nomina dei membri stessi.

– Trattato di Lisbona (2009) che ha introdotto una nuova disciplina del principio di sussidiarietà soprattutto per i presidi procedimentali di cui esso è dotato, attraverso il protocollo sui principi di sussidiarietà e di proporzionalità annesso al Trattato. Inoltre, questo trattato ha rafforzato il Comitato delle Regioni anche mediante il riconoscimento del suo potere di ricorrere alla Corte di giustizia per denunciare la violazione del principio di sussidiarietà, qualora tale violazione sia dovuta ad atti normativi dell’UE su cui sia richiesta la sua consultazione.

Sul versante nazionale (disciplina che cuscino Stato si è dato per regolare i rapporti tra Stato- Regioni ed Unione Europea) e quindi all’ interno dell’esperienza italiana si distinguono due fasi:

  1. Fase ascendente cioè la fase di elaborazione delle decisioni comunitarie che si articola in due segmenti: – Un segmento propriamente europeo che si sviluppa all’interno dell’organizzazione dell’UE e trova il suo sbocco nell’adozione dell’atto finale. – Un segmento nazionale che si svolge all’interno degli Stati membri è finalizzato a definire la posizione negoziale che questi dovranno assumere in sede europea. Pertanto, ogni volta gli stati partecipano alle decisioni europee e quindi entrano in gioco anche gli interessi delle regioni, a livello statale, lo Stato deve codecidere con le Regioni ciò che di andrà a dire in Europa,a livello europeo tutti gli Stati devono attenersi alla normativa europea. Questa fase consente allo stato e alle regioni, nelle forme e nei modi previsti dalla Costituzione e dalle leggi, la partecipazione al procedimento di formazione della volontà a livello comunitario. Nella fase ascendente, il grado di tutela delle entità sub statali tende ad assestarsi su standard omogenei in relazione ai due canali partecipativi proposti dal Trattato di Maastricht cioè la partecipazione al Consiglio dei Ministri ed il Comitato delle Regioni. In caso di segmento nazionale, la normativa italiana si è occupata della fase ascendente all’art 117.5 Cost: “Le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari”. Questo comma costituzionalizza il diritto delle Regioni di partecipare direttamente alla formazione della decisione comunitaria a livello europea. Le modalità attraverso le quali le Regioni partecipano alla fase ascendente e quindi alle sedute del Consiglio dei Ministri dell’UE è la legge “La Loggia” L. 131/2001. La legislazione italiana però affida la partecipazione regionale alla fase ascendente anche ad altri canali: canali operanti nell’ordinamento europeo (partecipazione regionale alle delegazioni italiane in organismi europei dotati di funzioni istruttorie); canali operanti nell’ordinamento italiano, consistenti in raccordi di tipo organizzativo. In caso di segmento europeo, si fa riferimento al Comitato delle Regioni che è un organo portavoce delle esigenze e degli interessi degli enti sub statali a livello europeo. Il Comitato delle Regioni è aperto ad esponenti di estrazione regionale e a rappresentanti delle autonomie locali, con differenze riscontrabili nel modo in cui gli Stati membri hanno regolato la partecipazione dei propri enti territoriali al Consesso, tra cui: – La tecnica rappresentativa usata che può essere individuale (membri espressi da un singolo ente come nel caso di Germania, Austria,Belgio, Spagna,Portogallo e Regno Unito) o collettiva (membri espressi da una categoria di enti). L’Italia è l’unico Stato con Regioni dotate di poteri legislativi in cui non è assicurata la rappresentanza individuale delle Regioni; – Il dosaggio delle componenti cioè la distribuzione dei seggi tra i componenti di estrazione regionale e di estrazione locale: Belgio rappresenta il caso-limite con esponenti locali solo a livello di membri supplenti; Germania,Austria e Spagna che hanno pochi esponenti locali tra i membri titolari; Portogallo e Regno Unito che hanno una minore penalizzazione a livello locale; Italia ha una delegazione che comprende tra i titolari solo 14 esponenti di estrazione regionale, mentre i restanti 10 sono riservati a livello locale.
  2. Fase discendente che si occupa delle modalità attraverso le quali la decisione comunitaria ormai raggiunta, si attua a livello interno dei singoli stati. In questa fase si collocano: – Attività di attuazione degli atti UE (attività normativa che trova applicazione con riferimento alle direttive e si regolamenti non autoapplicativi) – Attività di esecuzione degli atti UE (attività amministrativa che ha ad oggetto i regolamenti e le direttive dettagliate) Entrambe queste attività sono supportate dalla disciplina costituzionale per effetto della riforma del Titolo V che : all’art 117.5 riconosce alle Regioni il potere di eseguire ed attuare gli atti comunitari incidenti nelle materie di loro competenza e prevede la possibilità che lo Stato si sostituisca alle Regioni inattive in caso queste inattività determinino un illecito comunitario (art 120.2). Queste disposizioni costituzionali hanno trovato attuazione nella Legge 234/2012 che ha procedimentalizzato la fase discendente tenendo conto dei riferimenti costituzionali dell’art 117.5 e 120.2. Questa legge ha previsto che la legge di delegazione europea deve contenere disposizioni che individuano i principi fondamentali nel rispetto dei quali Regioni e province autonome esercitano la propria competenza normativa per recepire o assicurare l’applicazione di atti dell’UE ; ha riconosciuto al Governo il potere di indirizzare alle Regioni guidelines in forma non legislativa, con riferimento alle direttive europee incidenti su materie di competenza legislativa esclusiva statale; ha previsto interventi sostitutivi di tipo preventivo e disciplinato da quelli di tipo successivo.

Un altro aspetto che ha evidenziato le perdite subite dalle Regioni per il processo di integrazione sovranazionale è la mancanza di strumenti di tutela giurisdizionale avverso atti comunitari che, in contrasto con il diritto europeo ledano le competenze assegnate loro dalle rispettive Costitutzioni nazionali. A tal proposito,gli strumenti giuridici adottati nei singoli ordinamenti nazionali sono due:

  • Leggi nazionali a cui ricorsero la Germania e l’Italia
  • Accordi interistituzionali a cui ricorsero l’Austria, il Belgio e la Spagna.

Tali atti riconoscono alle Regioni dei poteri di sollecitazione (attivabile direttamente o attraverso organi che unitariamente le rappresentano) rivolti allo Stato centrale perché faccia uso del proprio potere di ricorso avverso atti comunitari, allorquando questi ledano le competenze delle Regioni stesse. In genere tale sollecitazione non è vincolante al 100% infatti ad esempio, la legge tedesca del 1993 riconosce alla Federazione la possibilità di non dare seguito alla richiesta dei Lander. Diversa è la disciplina dettata dal legislatore italiano del 2003, che prevede un vincolo assoluto per lo Stato, quando il ricorso alla Corte di Giustizia sia richiesto dalla maggioranza assoluta delle Regioni e delle Province autonome, ma non essendo una previsione costituzionalmente imposta, può essere modificata dal legislatore ordinario.

Lascia un commento

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *

Translate »